2020年，在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上，習近平總書記對深圳市提出了“建設好中國特色社會主義先行示范區，創建社會主義現代化強國的城市范例”的高定位高要求，著重強調要“創新思路推動城市治理體系和治理能力現代化”，“努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子”。同時，習近平總書記還指出，“要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，發揮深圳信息產業發展優勢，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，讓城市運轉更聰明、更智慧”。這為深圳在運用信息化手段、創新推動城市治理現代化建設方面確立了新的指導方針。

在城市治理實踐中，城市的規劃、建設和運營管理既是主要的治理工具，也是實施治理的關鍵場域。當前，隨著深圳“強區放權”改革持續深入推進，城市更新、土地整備、工業用地招拍掛等事權已全部下放各區，區級政府在城市建設管理方面已經有了很大的自主權，這對于調動基層積極性、提升發展活力，有著十分顯著的作用。但同時也應看到，區級層面的自主決策易使得市級層面的規劃建設在具體操作中缺乏全局統籌，導致諸如供需錯配、結構失衡和開發時序不協調等一系列問題，也給后期的運營管理帶來了很大壓力，制約了城市治理效能的提高。因此，有必要從源頭入手，將規劃在機制上打造成綜合決策平臺，并運用信息化手段，支撐城市規劃建設實施的科學統籌，從而優化城市治理體系、提高城市治理能力。這是深圳響應習近平總書記要求、樹立超大城市治理現代化標桿的必由之路。

一、 當前城市規劃、建設和運營中存在的統籌問題

（一）規劃決策各自為政、缺乏部門間協調統籌。

規劃是城市建設發展的基礎和前提，也是城市治理的重要工具。“強區放權”雖然客觀上擴大了區級政府的規劃建設自主權，但也使得各區級政府通常圍繞各自利益進行決策，相互之間缺乏協調；其次，一直以來存在的各職能部門間決策統籌的缺乏在“強區放權”的背景下顯得更為突出，跨部門的信息互通和規劃協調的機制遲遲沒有得到完善。一個典型的例子是深圳的軌道交通網絡規劃與土地利用規劃等空間規劃之間，因不同主管部門沒有進行綜合決策而出現脫節，導致地鐵等軌道交通設施建設與城市土地開發的熱點地區匹配度不夠或存在時滯性，影響設施運營效率。此外，飽受關注的中小學校學位缺口巨大、住房供應結構性矛盾凸顯等問題也皆與決策方面缺乏統籌不無關系。在這些涉及城市發展的重大問題方面，規劃還未形成部門間互通協調、統籌決策的綜合平臺，需要新技術的介入和新機制的建立。

（二）建設階段缺乏實施統籌。

在將規劃落實到建設實施的階段，區級政府層面對開發進度的把控能力往往有限，缺乏一個類同過去的建委或城市建設指揮部的全局統籌角色，無法很好地協調工程建設及建筑、房地產開發和建材等有關行業企業緊密配合，且對建設實施的全環節和時序缺少統一的組織。城市建設實施統籌的必要性從前海的開發實踐中可見一斑。前海的建設有前海城市新中心建設指揮部的強力統籌，但仍然未能避免開發時序合理性和建設規模等方面的問題，這也說明建設實施的統籌是一項必不可少且難度系數較大的工作，需要信息化等新手段提供統籌性的技術支持。

（三）運營階段缺乏管理統籌。

建設實施為城市生產了大量建筑實體，實體投入使用則意味著進入了運營階段，需要精細化的管理與服務。深圳目前在軌道建設運營、寫字樓等辦公樓宇開發運營方面缺少統籌，一方面沒有滿足部分企業多樣化的載體需求，另一方面因軌道的引入、開發等級過高以及引入業態的檔次過高導致租金水平過快上漲，抬高了企業入駐門檻，也間接拖累了深圳的產業投資增速。與此同時，與城市運營維護相關的一些基礎設施改造提升工程的集中推進，再次暴露出道路反復開挖背后的管理問題。相關工程缺乏統籌，政府和企業信息閉塞、各自為政，反映了政府治理能力的局限，城市治理的實效也因之大打折扣。顯然，通過信息共享平臺，在制定工程計劃前整合交通、交警、城管、水務、智慧城市等職能部門在同一條道路上的建設需求，并結合社會投資項目的建設計劃，將極大有助于統籌工程項目時間表，實現對一條道路各類工程需求的同步管理。

二、 “孿生城市”的統籌優勢及其對超大城市治理的重要意義

面對城市規劃、建設和運營階段的統籌需要，方興未艾的數字化轉型進程為城市治理帶來了新思路，以“數字孿生城市”為代表的新興信息技術手段給規劃、建設和運營的統籌提供了高效的解決方案。

“孿生城市”是城市物理世界與網絡虛擬空間相互對應、相互映射、協同交互的復雜巨系統，是在網絡空間塑造一個與之相匹配、相對應的城市“孿生體”。“孿生城市”平臺基于數據驅動、虛實交互、先知先覺和共生共進的城市信息模型（CIM），使數字城市與現實城市同步規劃、同步建設，實現全過程、全要素數字化，做到城市全狀態實時化、可視化以及城市管理決策與服務的協同化和智能化。城市信息模型圍繞全域數據的端到端管理運營，包括數據采集、接入、治理、融合、輕量化、可視化和應用，這正是面向信息資源整合共享、有效利用和跨部門業務協同的根本性解決手段。因此，“孿生城市”在城市建設決策和實施的統籌管理方面具有顯著優勢，是構建規劃綜合決策和城市建設管理信息化平臺的可靠依托。

從城市發展的角度看，“孿生城市”是支撐創新型智慧城市建設的復雜綜合性技術體系，也是物理層面上的實體城市和信息層面上的虛擬城市同生共存、虛實相融的城市未來發展形態。對于超大城市而言，有關技術的應用將加速推動城市治理數字化，有助于實現對超大城市海量運行數據更加準確、時效更高的分析，全局統籌城市規劃建設運營管理的各個環節，使得決策和實施更為科學合理而精準，以數字治理創新城市治理現代化建設。

三、 建議：以“孿生城市”支撐科學統籌，樹立超大城市治理現代化標桿

（一）依托“孿生城市”強化規劃的綜合統籌作用。

應當充分發揮“孿生城市”的信息資源實時整合共享功能在城市管理決策統籌方面的優勢，圍繞精細化管理要求，以實現空間信息共建共享、業務動態信息協同、實時監測指導決策為目標，搭建規劃綜合決策平臺。建議進一步強化規劃對社會經濟發展的綜合統籌調控作用，重視多部門之間的利益協調，在決策平臺上實現其他專職部門管轄內容與規劃之間的綜合統籌，為規劃的編制和落地提供良好的行政基礎，也為后續的建設實施和運營管理構筑高水平的立足點。

（二）完善城市建設行政統籌機制，打破部門壁壘。

行政統籌能力處在超大城市治理的中樞地位。打破部門間現有的信息壁壘，建立完善的城市建設行政統籌協調機制，是提高城市治理水平的關鍵舉措。同時，部門間的信息互通也是構建“孿生城市”數據平臺的基礎。建議恢復建設委員會這一機構設置，借助“孿生城市”數據平臺，整合協調城市建設工作的各個子系統，做好建設實施統籌，實現建設管理全過程一體化。現階段，“數字孿生城市”已逐漸從概念培育期進入建設實施期，各地政府和業界加緊布局，相關項目數量在2020年增長迅猛。市政府應繼續下大氣力推動政務服務數據平臺以及大數據資源管理中心的升級建設，將數字孿生技術加速融入現有的城市信息化管理平臺，與本地的信息產業力量深度合作，努力使深圳的“孿生城市”建設走在全國前列。

（三）以“孿生城市”信息平臺賦能城市基礎問題研究，助力城市運營質量提升。

深圳過去的城市治理著眼點偏重以單個項目和設施為對象的城市建設，對后期的運營管理在統籌方面重視不足，由此牽引現有的城市問題研究大多立足宏觀；但治理的難點往往在于系統性、制度性的基礎問題，非單一領域的改動或單個技術手段可以解決。建議市政府集中力量推動構建“孿生城市”信息平臺，通過城市全要素數字化、全狀態的實時化和可視化，為城市基礎問題研究提供全面、準確的一手信息，從而帶動城市運營問題研究的深化和細化，支撐城市運營階段的科學統籌，為邁好城市精細化治理的最關鍵一步夯實基底。

（發言者系深圳市政協委員，深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司董事長，建設部城市設計專家委員會委員）