2004年以來，連續18年的中央一號文件都是聚焦“三農”問題。而每一個一號文件都把糧食安全問題作為最突出的重大問題。

習近平總書記高度重視糧食安全問題，他多次強調指出：解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事；只有把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，才能保持社會大局穩定；保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松。

糧食安全問題，既很重要，也很復雜。要落實好總書記的指示精神，就要用科學的糧食安全觀來認識糧食安全問題，抓好糧食安全問題。

很多學者談到糧食安全觀時都有這樣的觀點：不要就糧食談糧食，要樹立大糧食觀念，要有多元化的糧食安全戰略，要統籌考慮各種農產品等等。

這些不同的表述，內涵大同小異，都是正確的。但是，僅僅停留于此還不夠，還需要更明確一些，更具體一些。

糧食安全問題就是飯碗問題。飯碗中要裝什么，是由消費者的需要決定的。消費者需要什么，國家就應該重視什么，生產者就應該生產什么。道理很簡單，滿足人民日益增長的美好生活需要，是我們的根本目的。

那么，現在我國城鄉消費者的食品消費特點是什么？未來發展趨勢如何？

從直觀感覺上，吃得飽已經不是問題了，現在消費者更關注的，是吃得好，吃得更安全。這包括兩個方面的含義：一是每種產品都要求有更好的質量；二是直接的口糧消費不斷減少，而肉禽蛋奶和瓜果蔬菜方面的需求不斷增加。

2013-2018年，我國人均糧食消費從149公斤下降到127公斤，其中谷物為主，從139公斤下降到116公斤。而與此同時，人均動物源食品消費從63公斤增加到72公斤，人均干鮮瓜果消費從41公斤增加到52公斤。

2018年，我國人均谷物消費只有116公斤，而同年人均稻麥生產數量為246公斤，是人均谷物消費數量的兩倍多。可見，口糧絕對安全，是沒有任何問題的。

盡管人均口糧消費下降了，但是，如果把生產肉禽蛋奶水產品所需要的飼料糧考慮在內，人均糧食總消費數量是不斷增加的。

隨著人均收入水平的進一步提高，以上趨勢會繼續下去。日本的人均GDP已經達到了4萬美元，但是，近十年來，在糧食消費方面，也仍然呈現出同樣的發展趨勢：人均谷物消費從92公斤下降到88公斤，而動物源食品從160公斤增加到171公斤。這也是所有發達國家食品消費的基本特征：直接糧食消費很少，人均通常不到一百公斤，而動物源食品消費數量很高，從而人均糧食總消費量很高。

要生產出更多的畜禽水產產品，就需要更多的飼料糧。其中，主要是玉米和大豆。過去十年中，我國的玉米生產增加了將近9000萬噸，增幅高達50％，因此，大體上滿足了畜牧業發展的飼料需求。而大豆生產基本保持未變，增加的飼料需求主要靠進口大豆滿足。近十年間，大豆進口的增加量超過4500萬噸，增加幅度超過一倍。

如果未來我國城鄉居民對畜禽產品的增長幅度保持不變，則對飼料糧食的壓力是巨大的。如果國內飼料糧生產增長速度落后于需求，則我國畜產品的進口，必然大幅度繼續增加。

目前，我國農產品進口中，飼料和畜產品已經占據突出地位，僅大豆和畜產品兩項，就約占農產品進口總額的50％。就自給率而言，谷物為98％，玉米為98％，大豆為17％，豬肉為94％，羊肉為93％，牛肉為79％，牛奶及制品約為60％。

與此同時，水果的進口額也大幅度增加，2009-2019年期間，從16億美元增加到104億美元。現在，水果進口額已占農產品進口總額的7％，僅次于畜產品、大豆和水產品，是谷物進口額的兩倍。

習近平總書記多次強調，要永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。在糧食安全方面，就是要把滿足人民日益增長的對美好食物的需要作為奮斗目標。未來，我們需要生產出更多更好的肉禽蛋奶產品以及瓜果蔬菜等。

解決我國的糧食安全問題需要雙管齊下：一是解決糧食生產能力問題，二是解決農民生產的積極性問題。

對于國家來說，提高生產能力是根本。積極性很重要，但生產能力不夠，光靠積極性難以奏效。生產能力不提高，靠調整面積結構，只能是在眼下拆東墻補西墻，解決不了未來的問題；只有生產能力提高了，才能提供長遠性糧食安全保障。只要有了生產能力，市場機制本身就能夠調動農民的積極性；在此基礎上，也可以通過政府政策，強化生產者的積極性。

從長期看，制約我國糧食生產能力的瓶頸因素，是農業土地資源限制，是人多地少。當然水資源不足也很突出；而水資源問題，最終還是表現到土地問題上，表現為土地質量。

2018年，我國用世界10％的耕地，生產了世界21％的谷物，25％的肉類，30％的水果，養活了世界18％的人口。這是巨大成就。但同時，也能清楚地看到，我們面臨土地資源嚴重不足的巨大挑戰。

我國人均耕地面積為1.4畝，僅為世界平均水平2.7畝的一半多點。這是制約我國農業生產最重要的瓶頸。2020年，我國進口大豆超過了一億噸，如果用國內土地生產，把全部東北地區和華北地區的耕地都拿出來種植大豆，也不夠。

我國農業土地不僅數量少，質量也不怎么好。全國土地調查數據表明，耕地中坡度在2度以下的耕地占57.1％；2-6度耕地占15.9％；6-15度耕地占15.0％；15-25度耕地占7.9％；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1％。不僅僅是坡地占的比重大，并且地塊非常之細碎。

與土地質量密切相關的是，我國土地的經營規模很小。根據最新的全國土地調查數據和全國農業普查數據，我國有20.23億畝耕地和2.07億農業經營戶，平均每個農業經營戶的規模為9.8畝，約為0.65公頃，不到歐盟農場平均規模（14公頃）的5％，不到美國農場平均規模（170公頃）的0.4％。

同世界平均水平比較，我國的稻谷、小麥以及谷物平均單產水平均高50％以上，玉米略高，而大豆低30％。但是，同西歐和美國等發達國家比較，我國各種糧食的單產水平都有差距，尤其是玉米和大豆，僅為美國的55％左右。

我國與歐美發達國家在糧食單產水平上的差距，既是耕地質量的差距，更是科技水平的差距。經過長期不斷的努力，我國農業科技進步的貢獻率已經超過了60％，進步很大。但與發達國家比較，仍然處于較低水平。耕地數量少，質量又不好，對農業科技的要求就更高了。

按照需求發展趨勢推算，未來我國最缺的是飼料糧，而我國飼料糧（主要是大豆和玉米）的單產水平同國際先進水平比較，差距也最大。這是未來糧食作物科技攻關的重點。

黨的十九大報告明確指出，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。未來我國國家糧食安全的保障，同樣要靠發揮好這兩個作用。兩個作用的發揮，需要各行其道，各顯其能；也需要綜合發力，相互強化。

就保障糧食安全而言，市場的作用主要是短期性的，能夠在短期內做出反應，調整資源配置。例如，玉米價格大漲之后，下一個生長季節玉米生產面積就會大幅度增加。

但是，就提高長期性的糧食生產能力而言，市場的作用非常有限。這就要靠政府的作用。

政府的作用在于做市場做不了做不好的事，做政府做得了做得好的事。就糧食安全而言，最重要的兩大因素土地和科技，都需要政府的強力作用。

在耕地方面，首先是要保護好現有耕地面積。在城市化工業化和現代化的過程中，對農地的占用不可避免。但要盡可能少占用，這需要通過國家管控和價格機制，提高非農業用地的使用效率。要妥善解決好畜牧養殖用地和保護耕地的關系。集約化畜牧業應該盡可能向丘陵和山區安排，既節省平原地區耕地，又有利于動物防疫，并且糞肥也能就近用于林果業生產。養豬業的樓房化已經有了很好的探索，可以極大節省土地占用，應該加以推動推廣。

在保護好現有耕地基礎上，要加大高標準農田建設的財政投入。高標準農田建設是百年大計，應以土地整治（平整連塊）、水利建設等為重點。這是糧食生產規模化、機械化的關鍵基礎，也是提高地力和畝產的基礎。沒有高標準農田，絕大部分科技成果都難以應用。高標準農田，要真正是高標準，要制定適合機械化作業的最低地塊面積標準；在資金有限的情況，寧愿少點面積，也要堅持高標準；要優先把平原地區都建成高標準農田；應建立和嚴格高標準農田的檢查驗收制度。高標準農田建設是做加法，不僅提升肥力，也會增加面積，其中涉及到的農民土地承包經營權問題并不難解決。

我國的農業科技創新，政府必須發揮引領和主要作用。農業科研具有公益性和長期性，僅僅靠市場機制，會嚴重滯后于需要。農業科研是廣種薄收，一收永收。第一，不僅要重視應用研究，更要重視基礎研究。應用研究有的企業還可以做，如雜交育種；但原創性的基礎研究，一定要政府投入支持。沒有今天寫在電腦中的論文，就寫不好明天大地中的論文。第二，要加快加強飼料作物的研究，這是解決未來糧食安全的關鍵所在。既要研究挖掘新的飼料作物，更要強化玉米和大豆的良種攻關研究。尤其是要挖掘利用現代生物育種技術包括轉基因技術的巨大潛力。第三，加強現代畜牧養殖技術創新，不斷改善畜禽優良品種，提高飼料利用效率。這需要長期穩定的研究經費支持，并且要有合理合規的產學研合作機制。第四，引導改變畜產品的消費結構。例如，禽肉同豬肉牛肉比較，營養與健康價值更高，飼料轉化率也遠遠為高。世界肉類產量中，最多的是禽肉，占37％。美國和日本等國家，禽肉消費在肉類總消費中的比例均超過50％。我國禽肉消費的比例也在增長，但仍低于30％。　　

從我國人地關系極為緊張的現實出發，保障糧食安全，在立足國內的基礎上，也不應該排除國際貿易，根據需要適度進口。從資源的角度看，進口農產品，就相當于進口土地資源和水資源，可以緩解國內土地資源不足的壓力。

我國加入世貿組織以來，農產品的出口和進口都大幅度增加，2001-2019年年間，我國農產品出口從161億美元，增加到791億美元，增長了約4倍；而進口從118億元，增加到1510億美元，增加了近12倍。我國農產品出口與進口產品的結構，總體上是合理的，即出口產品以勞動密集型產品為主（如蔬菜、水產品），而進口主要是土地密集型產品（如大豆、棉花、油料等）。

土地密集型產品就是單產低的產品，即為了生產同樣數量的產品，需要投入更多的土地。例如，在玉米和大豆的主產區黑龍江省，生產同樣數量大豆所需要的面積，是生產玉米的3.4倍。所以，相對玉米而言，大豆是更為突出的土地密集型產品。未來，土地密集型產品還是進口的主體。

對畜產品的需求大幅度增長之后，如果國內生產不能充分滿足，那么，如何進行進口選擇更合理？是進口飼料增加畜產品生產，還是直接增加畜產品進口？答案可能是進口飼料糧更為有利一些，因為這可以增加畜牧產業的就業和產品增值。為此，可能需要在進口關稅方面做出必要的調整。

（作者系中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員、中國農業大學原校長）