對標證券法及時補償投資者損失

證監會全面修訂行政和解實施辦法

自2015年施行的《行政和解試點實施辦法》（以下簡稱原《辦法》）迎來大修。證監會近日發布《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），依據修訂后證券法的規定，結合以往實踐經驗，擬進一步發揮行政和解在化解行政資源與行政效率之間的矛盾、及時補償投資者損失、盡快恢復市場秩序。

適用范圍有變

《征求意見稿》與原《辦法》框架結構相比雖無明顯變化，但實則為全面修訂，因其依據的證券法已有重大變化。

修訂后的證券法第171條規定，證券監管機構對涉嫌證券違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人書面申請，承諾在監管機構認可的期限內糾正涉嫌違法行為，賠償有關投資者損失，消除損害或者不良影響的，監管機構可以決定中止調查。被調查的當事人履行承諾的，監管機構可以決定終止調查；被調查的當事人未履行承諾或者有國務院規定的其他情形的，應當恢復調查。具體辦法由國務院規定。

證券律師張遠忠說，自從因萬福生科信息披露嚴重違法，平安證券出資3億元先行賠付投資者以后，先行賠付制度被運用于海聯訊、欣泰電氣違法等事件中。從證監會已完成的多起先行賠付案例來看，證監會對于當事人只是減輕了處罰。但是新證券法規定，對于賠償投資者損失的違法主體，證監會可以終止調查，完全不予處罰。因此，對標證券法，《征求意見稿》對行政和解的執法后果——中止、終止還是恢復調查的規定，都需要進行完善。

據證監會有關負責人介紹，原《辦法》規定，行政和解的運用限定于“涉嫌實施虛假陳述、內幕交易、操縱市場或者欺詐客戶等違反證券期貨法律、行政法規和相關監管規定的行為”，但證券法第171條對于適用范圍并無限制，故《征求意見稿》刪除原《辦法》的這一規定。

這位負責人稱，基于以往的經驗，修訂后的規章名稱將不再有“試點”兩字，而新增“證券期貨”4字，以完善新規章的名稱。

調整申請期間

原《辦法》規定當事人可以提交和解申請的期間為“正式立案之日起滿3個月至作出處罰決定之前”，為進一步促進和解程序的運用，充分發揮其制度價值，《征求意見稿》將和解申請的期限調整為“自收到證監會調查的法律文書之日起，至證監會作出行政處罰決定前”。申請期限相對延長了，可方便當事人及早作出申請決定，及時彌補投資者損失，盡快恢復市場秩序。

天同律師事務所何海鋒博士說，《征求意見稿》的一大亮點是完善了適用和解程序的積極條件和消極條件。將積極條件調整為案件已經過必要的調查程序，且符合下列條件之一：案件事實難以完全明確；法律適用難以完全明確；當事人已經或者承諾采取有效措施，糾正涉嫌違法行為，賠償有關投資者損失，消除損害或者不良影響；采取行政和解有利于保護投資者合法權益，提高執法效率，恢復市場秩序的其他情形。

消極條件，即不適用和解程序的情形，則具體包括：被調查當事人的行為涉嫌證券期貨犯罪，依法應當移送司法機關處理的不得和解；對于慣犯、累犯等不得和解；當事人就同一案件重復申請和解的，不適用和解程序。

張遠忠說，由于證券法在有關啟動和解程序的主體規定中用的是“證券監管機構”，但證監會派出機構由證監會授權，具有查處案件的權限，因此原《辦法》規定的證監會派出機構查處的案件并不適用和解程序，《征求意見稿》將其刪除。

原《辦法》規定的“證監會不得主動或者變相主動提出和解建議”，也因與證券法提出的和解程序精神不符，被《征求意見稿》刪除。“作出刪除處理，也是基于如下實踐情況：當事人在收到預處罰決定書之前，并不了解案件情況，難以主動提出和解申請。”上述負責人說。

依法設計程序

作為許多國家普遍使用的做法，行政和解被證明是行之有效的。

張遠忠說，美國在內幕交易查處中最常用的就是行政和解制度。內幕交易調查取證非常困難，會消耗大量的執法資源。通過行政和解則可以節約行政資源，也有效打擊了違法違規。所以，無論是美國證監會還是違法者，都希望行政和解。這就是為什么美國內幕交易案件真正被處罰特別是被追究刑事責任的案件很少的原因。

中國人民大學法學院教授劉俊海說，在有些國家，同樣出于節約執法資源與有效打擊違法行為的考慮，不僅有行政和解，還有刑事責任方面的辯訴和解。就行政和解而言，從監管者角度看，對于證據不太完全、適用法律不太確定但又違法的行為來說，適用和解程序可以提高執法效率，化解執法資源相對短缺與需要大力懲治違法行為之間的矛盾；對于當事人來說，接受一種相對較輕的處罰，相較于未來的不確定或是更嚴重的處罰，也可以在一定程度上拯救申請人在資本市場上的不良形象，先拿出一部分賠償款對當事人也比較有利；對于投資人來說，及時拿到損失賠償，也是一件好事。

作為一種對各方都有利的程序，劉俊海稱其為“依附于行政處罰的一種附屬程序”，要想運用得好，就得在法治化軌道上進行。比如，在機構設計上，依據《征求意見稿》規定，行政和解必須由專門部門負責，與證監會的案件調查部門、案件審理部門，相互獨立。在和解部門工作人員任職上，需要實施回避制度，即工作人員屬于與案件有利害關系，或是當事人配偶父母等親屬的，應自行回避，當事人有權通過口頭或者書面方式申請其回避。

在確定賠償金數額方面，《征求意見稿》新增“當事人涉嫌違法行為如被查實依法可處以的資格處罰措施”“當事人在案件調查中的配合情況”以及“達成行政和解時所處的執法階段”三項內容，作為確定因素。

依據《征求意見稿》，和解金應當優先用于賠償投資者損失。“至于損失賠償不足的，投資者還可以提起民事訴訟。”何海鋒說。

和解金在賠償投資者損失后仍有剩余的，應當上繳國庫。劉俊海說，和解程序作為一種新型綜合性執法方式，一種對相關各方都有利的糾紛解決機制，在是否進行和解、和解金的確定、投資者損失的計算等具體程序中，應引入聽證制度，允許投資者以及為投資者服務的機構參與進行聽證，同時要對和解的各項信息及時公開，以保障受損投資者的知情權、財產權。記者 周芬棉