人民政協網北京7月20日電(記者 王天奡)為應對百年不遇的新冠肺炎疫情帶來的巨大沖擊，2020年《政府工作報告》罕見地沒有設定經濟增速目標，但卻設定了新增就業900萬以上和調查失業率6%左右的就業目標，將“保就業”置于“六保”之首，從而形成了一套不同尋常、應對疫情巨大沖擊的一條市場化改革的良性循環新路子。此后跟進的各類具體措施，在南方汛情嚴峻的形勢下，更為保障就業、穩定人民收入及時上了政策保險。

“完成新增就業900萬的關鍵是提高就業彈性，規模性資金和減稅降費應該精準滴灌，有的放矢，有效投入，以期最大限度地提高就業彈性；同時，為疫情期間受到影響較大的六個特殊群體實施幫扶以維持社會需求規模。” 全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文對規模性資金投入、減稅降費和幫扶六個特殊群體這三項新政進行了詳盡分析，認為《政府工作報告》規劃的放水養魚、留得青山和保就業的舉措可歸納為三大類：一是規模性資金投入，二是減稅降費，三是幫扶特殊群體。

鄭秉文解讀，所謂規模性資金投入就是《政府工作報告》中強調的新增赤字和發行抗疫特別國債共計2萬億；減稅降費具體是指在去年2萬億的基礎上再增加5000億，即2020年計劃減稅降費2.5萬億；幫扶特殊群體具體是指疫情期間有六個特殊群體需要政策傾斜。

其中，前兩類舉措（指規模性資金投入和減稅降費）的政策目標是為企業紓困，穩住市場主體，從供給的角度看實現保就業的關鍵在于如何將資源投向就業彈性高的行業和企業；而第三類舉措是需求的角度，就是六個特殊群體進行直接幫扶，這是當前存在的困難，應該把六個特殊群體作為精準幫扶的對象，把錢用在刀刃上。

放水養魚應“精準滴灌”

“兩萬億的規模性政策資金說大不大——我想肯定要小于兩會召開之前很多人的預期，說小不小——再加上2.5萬億的減稅減費，相對于我國43萬億的城鄉居民收入總盤子來說超過兩位數的比例。所以，在使用兩萬億時‘精準滴灌’十分重要，因為滴灌的行業企業越精準，就業彈性就越大，相對應的拉動就業人數就越多，就是說，在投資的規模性資金固定的前提下，就能實現就業最大化，就能完成今年實現新增就業900萬的目標。” 鄭秉文強調，放水養魚應“精準滴灌”。

“進入本世紀以來，三大產業的就業彈性逐漸發生一些變化：第一產業的就業彈性本來就呈負值狀態，且在過去20年里逐年走低。第二產業就業彈性起初高于第三產業，但后來也呈逐年下滑狀態，從最高年份的0.4下降到0.1左右徘徊。第三產業就業彈性逐年提高，在過去的10年里開始超過第二產業，就業彈性顯然要更大一些，拉動就業和‘實現900萬’的效果更好一些，更立竿見影。這就意味著，同樣規模的政策性資金，投入到不同的產業所拉動的就業崗位數量是大相徑庭的，為了實現就業政策目標和‘實現900萬’，應盡量‘瞄準’投向第三產業，因為第三產業的就業彈性比較高。”

但是，鄭秉文還指出，即使在第三產業中，不同行業的就業彈性也存在較大差異性的，在2020年精準滴灌時可將第三產業細分為三小類：第一類是餐飲業、租賃和商務服務業、零售業、交通運輸業，他們的就業彈性和在此次受到的影響大于第二類，即建筑業、房地產開發經營業、軟件信息技術服務業，而第二類的就業彈性和受到的影響肯定還要大于第三類農林牧漁業、工業、倉儲業、物業管理等。因此，在第三產業中，第一類應是需要精準滴灌的“大魚”，就是要把數量有限的規模性資金“喂食”個那些“大魚”，他們的就業彈性高，最大限度地解決就業問題，就業是當前最大的民生，是基本的“吃飯問題”。

在減稅降費方面，鄭秉文也同樣建議選擇就業彈性高的企業行業“精準施策”，優先解決老百姓的就業和民生問題：“籌集2萬億規模性資金是直接財政投入，而2.5萬億的減稅降費是一種稅式支出，相當于間接財政支出，這是國家讓渡的相應的財政收入，這么大的減稅降費力度對企業紓困和保就業的作用不亞于直接財政支出，所以，一定用在刀刃上，這個刀刃就是就業與民生，如果資金投向的原則不是這樣的定位，拉動就業的效果就會打折扣。”

鄭秉文回顧，2013年進入新常態以來，中央政府連續出臺政策，為企業減負的力度一年比一年大，截至2019年底累計減稅降費高達7.38萬億元。在以往7.38萬億元減稅降費的基礎上，2020年再次提出減稅降費2.5萬億元，意味著2013年至2020年總計為企業減負將近10萬億元，幾乎相當于2012年全年的稅收收入（10.06萬億元）。

扶危濟困渡過疫情難關

“此次應對疫情的第三類措施是幫扶特殊群體，或是提高其就業能力，或是兜住底線，確保民生。需要幫扶的特殊群體主要高校畢業生、退役軍人、農民工、低收入群體、失業人員、退休人員群體等。其中，前五個群體是勞動就業群體，幫扶的主要目的是為他們創造就業機會，后一個群體是包括退休人員和城鄉困難家庭等在內的特殊群體，為他們兜住底線渡過難關是應對疫情的主要目標之一。”

鄭秉文表示，農民工是今年疫情、汛情中受到沖擊和影響最大的群體之一。疫情爆發和實施隔離期時，絕大部分農民工已返回家鄉過春節，他們隔離在家鄉已有幾個月離開城鎮的打工地，收入受到影響。但還有相當一部分農民工沒有實現復工復產復商，有的甚至已經失業。“在過去幾十年里，農民工總量不斷增加，例如，2008年是2.25億，其中外出農民工是1.40億，2019年農民工總量高達2.91億，外出農民工數量1.74億，在全國就業人員和城鎮就業人員結構中占比均超過三分之一；這意味，如不能及時返城復工，不僅會影響農民工的收入，還會導致出現‘用工荒’，甚至影響一、二線城市的正常生產和生活服務秩序，為此，疫情期間有些企業為解決員工短缺問題創造性使用了‘共享用工’的嶄新用工形式，并開始逐漸推向各省，成為一個新鮮事物，受到業界的普遍好評。”在政府、企業和社會各界的努力下，農民工就業趨勢逐漸好轉，例如，截至4月30日，全國貧困勞動力外出務工人員2604萬人，達到了去年的95.4%。

而對低收入群體而言，收入水平低、穩定性差、家庭儲蓄不多，抗風險能力較弱，尤其對疫情期間那些零就業家庭而言，困難就顯得更大。包括零工在內的靈活就業人員數以億計，算上他們的家庭成員，涉及數億人口。

作為全國政協委員，鄭秉文在今年“兩會”期間提交的3份提案中有一份就是《關于發揮失業保險作用、盡快修訂<失業保險條例>的提案》，建議疫情特殊期間應打破常規，擴大失業金發放范圍，對農民工應保盡保，取消“非因本人意愿中斷就業”限定條件。

“5月27日下午是全國政協會議閉幕式，人社部一位同志來電說，已就擴大發放失業保險范圍草擬了文件初稿，受國務院某領導機關委托向我征求意見。5月29日，人社部和財政部聯合發布了《關于擴大失業保險保障范圍的通知》（人社部發〔2020〕40號）。”

鄭秉文介紹，這個文件的發布非常及時，對擴大失業金發放資格和范圍做了兩個重大完善：一是對原不符合領金條件的失業人員階段性實施“失業補助金”政策。本來，按《失業保險條例》的規定，參保繳費不滿1年、因本人意愿中斷就業的失業人員不具有領取失業保險金的資格，現調整為，2020年3月至12月這類人員可以申領6個月的“失業補助金”，標準不超過當地失業保險金的80%。二是對原不符合領取生活補助的失業農民工階段性實施“臨時生活補助”政策。本來，《失業保險條例》僅規定連續工作滿1年的失業農民工可領取一次性生活補助，現調整為，2020年5月至12月期間，2019年1月后參保不滿1年的失業農民工可按月發放不超3個月的“臨時生活補助”，標準參照當地城市低保標準。

“在疫情期間對上述兩個重要調整不僅顯示了我們的制度優越性，失業群體救助范圍可及時得以擴大，還為盡快推進修訂《失業保險條例》打下了基礎。”鄭秉文建議，還應進一步對退休人員和困難家庭實施兜底性的政策傾斜，這是一個將近3億人的龐大群體，疫情期間他們的消費傾向將趨于保守，增加這個群體對疫情期間收入預期的穩定性，使這個群體的短期消費在疫情＼汛情的沖擊下不至于進一步萎縮，對保持全社會的需求規模是具有意義的。目前，有關部門已經決定，對城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險這兩個制度的退休人員上調退休金，各地正在制訂具體政策。