作者：范恒山

推動長三角一體化發展，提高經濟集聚度、區域連接性和政策協同效率，對引領全國高質量發展、建設現代化經濟體系意義重大。2019年，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》發布，對一體化背景下打造長三角世界級城市群作出了重要部署。長江三角洲是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，如何真正成為全國發展強勁活躍增長極，如何打造全國高質量發展樣板區，關鍵就在于一體化，重點就在于高水平打造長三角世界級城市群。我們要站在全局和戰略的高度，充分發揮其在我國經濟高質量發展中的影響力和帶動力，增強長三角地區創新能力和競爭能力。

城市群是城市最高層次的空間組織形式，而世界級城市群則是城市群的頂級形態。一般來說，成熟的世界級城市群必須具備一些基本條件，包括人口的規模、城市的數量與等級、城市間的關聯狀態，以及在國家或區域中的相關地位等。因此，世界級城市群的形成固然擺脫不了自然演進的痕跡，但主要是規劃建設的結果。也因為如此，世界級城市群展現的不僅僅是物理形態，還有獨特的品質狀況和精神風貌。世界級城市群不僅是以特大城市為核心的若干數量的大中小城市的有機連接與能動耦合，而且是世界級的發展高地、創新高地，是充滿活力和能量的重要經濟增長極。

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出，加強都市圈合作互動，高水平打造長三角世界級城市群。在一體化推進中提出這一建設任務，固然體現了與以往規劃思路的承接與聯系，但更多地反映了新環境新使命的特點和要求：其一，世界級城市群建設是在一體化背景下進行的，一體化是必要的前提，也是有效的手段。其二，世界級城市群建設體現了與一體化發展同樣的目標要求，即引領高質量發展、打造國家發展強勁活躍增長極。而從某種程度上說，長三角世界級城市群既是實現這一目標的支撐，也是體現這一目標要求的代表。其三，作為能量極大、建設難度很高的頂尖層級的城市空間組織形態，世界級城市群的打造與建成集中體現了一體化的水平和成就，是衡量長三角區域一體化發展成敗的一個重要標志。有鑒于此，推進一體化，應當高度重視并全力打造長三角世界級城市群。

比較而言，長三角世界級城市群建設有一些特有的情況，比如，區內城市密集、同城化基礎良好，但發展很不平衡，包含著較大范圍的農村，大城市對中小城市、城市對農村的虹吸效應高于輻射效應等。因此，長三角世界級城市群建設既要遵循一般規律，充分借鑒國際成熟經驗與成功做法，又要從實際出發，緊扣核心要求和關鍵環節，走一條具有自身特色的創新發展之路。從這一認識出發，打造長三角世界級城市群，除了做好統籌規劃、建設內暢外通的交通基礎設施等通用事項外，就城市本身而言，需要著力解決五個方面的問題：

第一，完善規模結構。長三角地區直轄市、副省級市、縣級市和建制鎮等一應俱全，分布密度大大高于全國平均水平，這個特點從世界范圍看也是比較突出的。但存在兩個明顯問題：一是分布結構不夠均衡，二是城市規模不盡合理。應基于區域協調發展的要求，借助一體化，以加快發展中小城市為主攻方向，優化城市結構和規模。在路徑上可以雙向推進，一方面，依托城鄉一體化發展機制，加快農村人口到中小城市落戶步伐；另一方面，通過功能分解，引導人口和產業由特大城市主城區向周邊中小城市疏散轉移。通過努力，實現大中小城市和小城鎮在城市群形態下的一體化協調發展。

第二，優化功能布局。多年來，長三角各城市基本上都形成了“大而全”“小而全”的功能體系，這有利于開展綜合服務和應急處置，但也導致許多城市經濟結構類似、主體功能雷同。打造長三角世界級城市群，必須著力解決大中小城市結構相似、功能重疊的問題，優化功能布局。一是應基于比較優勢和發展潛能，通過一體行動推動城市功能重構，促進有關功能向適宜城市集聚，借此強化各自的功能特色。二是按照主、輔配套與分工組合的原則，處理特大城市、中心城市與其他城市的功能設置，實現錯位發展，并以此對不適宜的功能進行定向疏解。三是通過承接或增強等途徑，強化大城市與周邊中小城市的功能配套，使這些中小城市逐漸發展成為大城市的衛星城。

第三，強化引領帶動。城市群發展的質量與效能，在很大程度上取決于核心城市的引領帶動。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確了上海在長三角一體化發展和都市圈建設中的龍頭作用，上海應切實履行好這個職責。其一，堅持示范作用與輻射作用結合。要站在全域角度，帶頭破除一切阻礙資源要素自由流動的藩籬，推動建立有利于一體化發展的法律法規與體制機制。要率先推進關鍵領域一體化試驗，切實推動相關示范區建設。要自覺強化創新策源能力建設，提升參與全球資源配置和競爭的能力，結合重點領域的一體化建設，通過合作共建、對口幫扶等手段，支持相對落后地區加快高質量發展。其二，堅持“強中心”與“去中心”并舉。一方面，按照功能優化的要求，進一步強化國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新“五個中心”建設，努力占領全球制高點；另一方面，加快疏解一般制造業等非大都市核心功能，推動相關產業、技術、人才等向長三角其他適宜地區轉移。與此同時，結合其他中心城市功能疏解，著眼于優化城市結構、形成配套體系、支持落后地區發展等，打造一批功能疏解承載地。

第四，推動圈帶協同。世界級城市群的基礎是都市圈毗鄰和城市帶連接，而推動圈帶協同聯動則是打造世界級城市群的關鍵舉措。對于長三角區域來說，一是進一步優化圈帶格局，充分考慮區域整體要求和現有發展基礎，遵循客觀規律要求，加快打造大上海都市圈，做強南京都市圈，提升皖江城市帶等。二是大力促進圈帶聯動，強化體制機制創新，推動都市圈或城市帶對內功能互補、對外開放合作。三是有序推動圈帶一體發展。原則上，應按由內而外、由近而遠的路徑推動都市圈、城市帶同城化建設，但也可以基于區域一體化要求，通過適宜的機制，由易到難推動各圈帶中心城市間有關重要領域的制度銜接與公共服務、社會福利共享，加快推進城市一體化進程。

第五，實現城鄉融合。從打造長三角世界級城市群的角度看，要特別注重以下幾點：一是統籌制定規劃。從城市或城市群發展整體出發，統籌謀劃產業發展、基礎設施、公共服務等重大事項布局，在規劃層面率先打破城鄉二元結構，并在內容上體現農村與城市的協同互補。二是推進制度對接。要從實際操作層面全面消除二元結構，實現城市群內城鄉管理的一體化。尤其是要大力推動城鄉資源要素的自由平等交換，加快形成保障農民與市民同等發展機會和均等享受基本公共服務權利的制度體系。三是強化雙向交融。通過推進農村相關改革，促進城市優勢生產資源進入農村，推動農村一二三產業融合及技術水平、經營方式創新；通過推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，有序推進農業轉移人口市民化。