國家生態環境保護專家委員會成立，調查研究生態環保事業中戰略性、全局性及重大環境問題

近日，生態環境部“第一智囊團”召開了首次會議。

這個由79名委員組成的生態環境部“外腦”——國家生態環境保護專家委員會，成立于今年7月中旬。其中兩院院士23名，占比近3成。

值得關注的是，專家委員會主任為生態環境部部長李干杰。部長親自任主任，這并不多見。

此次生態環境部成立的專家委員會，前身是環境保護部咨詢委員會和科技委員會。有專家表示，此番將之前的“兩委”合并為國家生態環境保護專家委員會，是將科學與管理相互結合、相互支撐的一個新嘗試，利于提高生態環境保護決策的科學化水平。

近年來，不少部委和地方政府都在嘗試借助“外腦”，成立專業領域的專家委員會，廣泛吸納社會聲音。不過長期來，“專家委員會”總被質疑形同虛設。

專家的學術話語體系跟政府話語體系存在差異，如何將專家有見地、有價值的研究成果或意見建議納入決策體系，還需長期探索。

“第一智囊團”由“兩委”合并而來

今年1月，生態環境部召開例行新聞發布會。中國工程院院士、清華大學環境學院院長賀克斌坐在發布臺上。臺上還有生態環境部大氣環境司司長劉炳江，生態環境部宣教司司長、新聞發言人劉友賓。

賀克斌主要以專家身份，解讀了國家大氣污染防治攻關聯合中心的工作進展以及京津冀大氣治理等問題。

跟賀克斌一樣，另一位經常成為生態環境部“座上賓”的專家，是國家大氣污染防治攻關聯合中心副主任、中國環境科學研究院原副院長柴發合。

曾有人評價，柴發合是把大氣污染機制“解讀得最通俗的人”。2012年前后，PM2.5突然進入公眾視野，人們對此極為陌生，大氣污染成因為何、如何治理，一時間引發眾多疑問，賀克斌、柴發合這樣的權威專家，從幕后走向臺前，回應社會關切、解答民眾疑惑。正如生態環境部一位官員所說，這些專家不僅是部委的“智囊團”，也是政府部門和社會公眾間的橋梁。

如今，他們被冠以另一種身份。

今年7月18日，生態環境部“第一智囊團”——國家生態環境保護專家委員會正式成立，賀克斌和柴發合均被聘為首屆專家委員會成員。該專家委員會由原環境保護部咨詢委員會和科技委員會(以下簡稱“兩委”)合并而來。

“兩委”意見曾直達中央

“第一智囊團”的前身“兩委”，見證了我國環保事業的巨大發展。生態環境部部長李干杰評價“兩委”：為加強生態環境管理作出重要貢獻。

原科技委委員、中國政法大學教授王燦發回憶，針對不同的主題，之前科技委經常通過不同方式征求專家意見建議，比如直接發文或者召開專家座談會。

“兩年前征求噪聲污染防治法意見，我提出該法律已實施多年，應該進行修訂。”王燦發說，自己的建議被采納，目前《環境噪聲污染防治法》已啟動修法。

“兩委”的歷史可以追溯至2006年。那年夏天，為提高科學決策水平，原國家環保總局成立了國家環境咨詢委員會和科學技術委員會。兩個委員會側重點不一。咨詢委主要是環保宏觀與綜合決策的高層專家咨詢機構，聚焦我國環保事業發展中戰略性和全局性及重大環境問題；科技委主要是科學技術咨詢審議機構，主要任務是對環保發展戰略、規劃、法律法規標準等進行審議咨詢。

“兩委”成立后，定期公開工作簡報，開展工作形式很多樣。比如，針對環保中長期規劃、重大環境事件等，開展專家咨詢審議。2008年6月，針對汶川特大地震災后環境安全評估和應對措施，原環保部邀請“兩委”委員咨詢論證。

“兩委”還主動開展建言獻策活動。2007年，原國家環保總局向“兩委”征集2007年咨詢項目建議，邀請每位委員結合國家環保重點工作和業務專長提出1-2個咨詢項目建議，填寫兩委咨詢項目建議表。當年提供了5項建議內容，包括我國環境保護事業發展中的戰略性、全局性問題、當前環境保護重點領域的具體技術支持建議，如氮氧化物的控制、城市空氣中臭氧的監測、陰霾天氣的對策等。最終，共收到24位委員提出的36個項目。

委員們的建議可能會直達中央。2007年2月12日的“兩委”全體會議透露，“兩委”秘書處要及時收集整理委員們對環境保護與可持續發展的意見，每年至少1至2次向中央反映委員們的意見和建議。

“第一智囊團”79人 涵蓋各領域

今年4月，在生態環境部一次部黨組擴大會議上，生態環境部部長李干杰透露，將合并咨詢委員會和科技委員會，成立國家生態環境保護專家委員會。

此次新成立的專家委，無疑是強大的外圍力量。“要充分發揮專家委員的智囊作用，用好決策咨詢這個‘外腦’。”李干杰說。

合并后的專家委，李干杰親自任主任，設副主任6名，包括生態環境部副部長趙英民，國務院參事、科技部原副部長劉燕華，中國工程院院士、清華大學環境學院院長賀克斌等。

專家委秘書處設在生態環境部綜合司。綜合司相關負責人介紹，首屆專家委共有委員79名，其中，有兩院院士23名，委員平均年齡57歲，從事專業涵蓋生態文明、政治、經濟、法律、公共管理、生態環保等各領域。中國節能環保集團有限公司總經理余紅輝是新一屆專家委員會委員，也是委員會中的央企代表，“除了可以第一時間、更真切地感受行業熱點、難點和焦點，自己還要當好行業的代言人。”余紅輝說。

委員的入選有幾個必備條件，包括政治素質高，職業道德好，作風正派，具有高深的專業素養。另外，原則上聘任時年齡在70歲(含)以下。委員實行聘任制，由生態環境部聘任，每5年一屆。

在柴發合看來，專家委涵蓋多領域專家是水到渠成、理所應當的安排，去年機構改革后，生態環境部職能增加，面臨的問題更為復雜化。因此，科學決策應擺在首位，需要調查清楚原因，并針對性提出解決方法。生態環境問題是多學科交叉的領域，需要各方面人士來發揮各自作用。

23名兩院院士也來自多領域。比如中國工程院院士、中國林學會副理事長尹偉倫，中國工程院院士、清華大學環境學院教授郝吉明、中國工程院院士、北京大學環境科學與工程學院教授張遠航等。

每位院士都是各自領域的精英。

郝吉明致力于中國空氣污染控制研究40余年，為確定我國酸雨防治對策起到了主導作用。另外，他主持建立了城市機動車污染控制規劃方法，推動了我國機動車污染控制的進程。開展大氣復合污染特征、成因及控制策略研究，推動中國區域性大氣復合污染的聯防聯控。

賀克斌也是環境工程專家，長期致力于大氣復合污染特別是PM2.5的研究，推動區域空氣質量動態調控新技術系統的發展與應用。主持建立了中國多尺度排放清單在線技術平臺，為提升我國空氣質量管理技術水平做出重要貢獻。

除了生態文明領域專家，專家委員會還吸納了全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅、北京大學政府管理學院院長俞可平、中國人民銀行貨幣政策委員會委員馬駿、新開發銀行首席經濟學家李稻葵等多領域專家學者。

“之前的‘兩委’更多考慮的是環境專家，新一屆專家委員會，環境不再是單一要素。”原科技委委員、此次新一屆委員、中國人民大學環境學院教授馬中說。

吸納社會“智囊”為重要決策把關

除了借助“外腦”，按照機構設置，部委都有自己的政策研究機構。

例如，生態環境部環境與經濟政策研究中心以及環境規劃院等直屬事業單位，就是環境部內設的“智囊”部門，其主要承擔國家生態環保宏觀決策和管理，開展環境戰略、政策、國家中長期環境戰略規劃等全局性、綜合性重大問題的研究。

國家行政學院教授竹立家介紹，部委的政策研究室等機構，屬于政府部門的官方智囊。隨著形勢不斷發展和社會進步，部委也開始吸收社會上各方面人才，借助專家學者還有企業等各領域力量，為部門工作提供智力支持，廣攬人才，這值得肯定。

竹立家自己也是不少部委的專家委員會委員，“僅僅靠政策研究部門，范圍較窄，人數力量也有限。”因此，政府部門開始吸納社會力量。

在國家生態環境保護專家委員會成立大會上，李干杰對專家們提出了幾點要求。

首先，是要做助力生態文明建設、推動生態環境保護事業發展的“智囊團”，在生態環境重大問題和重要決策上做好論證把關。除了智囊，專家委員會還要當好“領頭雁”、“觀察員”、“融合劑”以及“傳播者”，在出高招的同時，要深入實地，說真話，反映實情。

按照規定，專家委員會聚焦于宏觀和整體，將對生態環境保護中長期規劃、重大生態環境保護法律法規標準、重大生態環境政策等提出審議咨詢意見和建議，對生態環保事業發展中的戰略性、全局性及重大生態環境問題開展調查研究。

可以說，這是生態環境部的“第一智囊團”。

除了宏觀層面，在具體領域，生態環境部也有智囊助力。比如，國家核安全專家委員會、環境損害鑒定評估專家委員會、“無廢城市”建設試點咨詢專家委員會等。

今年7月，原環境保護部(國家核安全局)第二屆核安全與環境專家委員會屆滿，生態環境部印發新一屆國家核安全專家委員會名單。其主席由生態環境部副部長劉華擔任，副主席有六位，包括四位院士和兩位核工業和電力企業領導干部。該專家委員會還有12位資深委員，均為院士。

值得關注的是，該專家委員會的建言可能更具有法律效力，2018年1月1日起實施的《核安全法》中明確規定，國務院核安全監督管理部門要成立核安全專家委員會，為核安全決策提供咨詢意見。制定核安全規劃和標準，進行核設施重大安全問題技術決策，應當咨詢核安全專家委員會的意見。

今年10月15日，生態環境部組建了第一屆生態環境應急專家組。來自清華大學、北京大學、中科院、中國化學品安全協會等高校、科研院所和行業協會的29名專家成為專家組成員。專家組成員既有中國工程院院士，又有來自一線的科研、工程人員，不但涵蓋了涉水、氣、土壤、重金屬等所有類別突發環境事件應對處置專家，還吸收了法律和輿情管理等行業相關專家。

生態環境部生態環境應急指揮領導小組辦公室專門致信各位專家，希望專家們充分發揮智力和技術優勢，重點做好突發環境事件應對的技術指導工作，關鍵時候能克服困難、沖得上去，做到召之即來，來之能戰，戰之必勝。

“政府本身并不研究信息，而是研究政策。而政策，需要通過大量的信息收集來形成。在信息收集方面，專家學者有優勢。”竹立家說。

業界人士表示，國家生態環境保護專家委員會立足于宏觀層次，主要開展國家環境政策方向性、全局性的任務咨詢，其他的專家委員會聚焦于具體領域，更偏技術和專業層面。在功能上，二者沒有交集。

據悉，目前國家生態環保專家委員會處于內部建設期，正在制定活動開展細則等方案。

“利用好專家決策需制度設計”

長期以來，決策部門和智囊機構如何互動，一直存在爭議。

有聲音指出，由于沒有決策權，專家委員會難免流于形式、形同虛設。專家學者有時遠離實踐，提出的建議被質疑“不接地氣”。

竹立家不同意這種觀點。他認為，部委政策制定過程中，會開多次專家研討會，邀請專家提出意見建議。隨著社會進步以及公眾意愿表達渠道的暢通，政府在制定公共政策過程中也必須要聽取專家和社會各方面意見。

柴發合說，專家委員會的作用毋庸置疑。不過成立專家委員會后，如何真正把專家委員會的作用發揮出來，尤其在重大問題上如何利用好專家更好地科學決策，需要制度設計。“有的專家委員會沒發揮作用可能是沒組織好，而不是說成立專家委員會沒有必要。”

更多的部委都在嘗試借助“外腦”，廣泛吸納社會聲音。

2015年底，農業部專家咨詢委員會在京成立。委員會委員包括來自不同領域的權威專家和領軍人物，研究領域涵蓋“三農”、經濟、科技、法律、生態環保和社會文化等各方面。農業部部長韓長賦兼任專家咨詢委員會主任委員。

今年7月，交通運輸部公布第五屆專家委員會成員名單，第五屆專家委員會由101人組成，設鐵路、公路、水路、民航、郵政5個組，其中，主任由交通運輸部總工程師周偉擔任，副主任有4位，分別由來自鐵路、民航以及快遞等領域的官員和專家擔任。

“專家委員會跟政府之間不應是互動的問題，而應成為政府的組成部分，跟政府緊密結合在一起。政府則需要通過相關的制度設計，提升專家委員會效能。”竹立家說。

對話

法學專家呂忠梅：“第一智囊團”成立是良好開端

專家委員會將發揮哪些作用？是否會形同虛設？學術界和政府部門如何互動？近日，新京報記者專訪全國政協社會和法制委員會駐會副主任、中國法學會副會長呂忠梅。她認為，真正把專家意見納入整個政府決策體系，需要有合理的制度安排來形成順暢的運行機制，國家生態環保專家委員會的成立，是一個規范化、程序化的良好開端。她還建議推進中國環境法適度法典化，以解決環境立法中的矛盾與沖突問題。

談專家委員會

每個領域專家都不是“一個人在戰斗”

新京報：專家委員會人數有所減少，如何體現政府決策的集思廣益？

呂忠梅：專家委員會人數多少可能不是最重要的，因為數量總會有限。關鍵在于所選擇的專家是否能夠基本涵蓋生態環保相關領域，是否有建成開放式、動態化的平臺制度安排。實際上，每個領域的專家，都不是“一個人在戰斗”，他們背后是科研機構、科研團隊甚至是專業組織。

我注意到，專家委員會中吸納了不少人大代表和政協委員，這也從一個方面體現出為人大代表、政協委員履職提供資源的考慮，代表和委員還可以把他們所聯系的人民群眾的訴求反映到專家委員會中來。

新京報：專家委員會的職能之一是反映社會狀況，近期你做了哪些相關調研？或者，會提哪些建議？

呂忠梅：多年來，我的關注點都是環境法治建設，近期的重點是推動環境法典的編纂工作。過去的四十年，生態環境部牽頭起草了多部環境保護的法律法規，尤其是污染防治方面的法律法規。但由于這些法律法規制定的時代背景不同，反映的是國家不同發展階段對環境保護的不同要求，加之立法過程中整體性考慮不夠。因此，中國進入新時代后發現，雖然環境保護的法律法規數量不少，但法律法規之間不僅重復率很高，而且矛盾和沖突很多，直接影響到環境保護法的實施效能。為此，我們在充分調研、認真研究的基礎上，提出了適度法典化的建議。

新京報：具體如何推進法典化？

呂忠梅：法典化是通過對已有法律按照一定的邏輯進行編纂，形成一個新的法律文本的過程。完成這個過程需要做大量的工作。目前，我們從三個方面大力推進這項工作，一是組織團隊翻譯外國環境法典。目前已經翻譯出版了瑞典、法國的環境法典，即將翻譯出版的還有意大利、德國、哥倫比亞、菲律賓、愛沙尼亞等國的環境法典，這些法典對于我們研究中國環境法典的編纂思路和結構具有重要參考價值。二是進行環境法典編纂的基礎理論研究。我們發布了數十個相關課題，組織全國的環境法學者進行理論研究，為法典編纂提供理論支撐。三是對現行法律法規進行梳理和評估，發現法律文本存在的問題，梳理法律沖突、法律空白以及疏漏。

在完成這些工作的基礎上，形成環境法典專家建議稿以及立法理由書，供立法部門參考。

談學術界與政府互動

要做好學術話語與政治話語的銜接

新京報：學術界跟政府部門一般會如何互動？

呂忠梅：以我個人的經歷看，學者與政府部門的合作大概有三種方式。一是參與政府部門的課題招標或者接受政府部門委托的課題，通過完成一定的科研任務為政府決策提供以資參考的研究成果。二是接受政府部門邀請，參加相關咨詢會議，比如，多次接受生態環境部邀請，作為專家參加法律草案制定、法律制度論證咨詢會。三是學者主動將自己或者集體研究成果提供給政府部門，比如中國法學會環境資源法學研究會每年召開學術會，所形成的會議成果都會向有關部門報送，許多意見建議也得到了非常好的采納。

新京報：目前政府和學界的互動，還有何不足？

呂忠梅：政府與學界的互動，最重要的是做好不同話語系統之間的銜接，目前這方面還有較大的問題。比如，生態文明建設涉及多個學科領域，既是理論問題也是實踐問題。從表達方式看，既有政治話語，也有學術話語，還有實踐話語，這三種話語系統之間存在比較大的差異。學者熟悉學術話語系統但可能不熟悉政治話語系統、也不了解實踐情況，所提出的建議可能因為“不合時宜”或者“不接地氣”而難以被政府接受。政府熟悉政治話語和實踐話語，但是可能在對事物規律和本質的研究和把握上有所欠缺而陷入“就事論事”，因為不理解學術話語系統而排斥專家意見建議。

因此，如何真正將專家有見地、有價值的研究成果或意見建議納入決策體系，還需要進行長期探索。比如說三套話語體系之間應該如何銜接、科研成果如何轉化成為有價值的咨詢意見、通過什么渠道來完成等等，這不是大家有積極性就可以做到的事情，需要在理性認識的基礎上形成正常機制。如果沒有規則或者規則不明確，都有可能達不到目的。

新京報：生態環境部專家委員會，是否在推進把專家決策納入決策體系的最新嘗試？

呂忠梅：生態環境部合并了原來的兩個專家委員會，是將科學與管理相互結合、相互支撐的一個新嘗試。一方面使專家委員會人員結構、學科結構更加合理，可以更好適應生態環保的整體性、系統性需求；另一方面，請自然科學家與人文社會科學家共同討論問題，可以促進環境管理所必須的“科技”與“規制”兩只輪子之間的協同與協調，將體現生態規律的科技手段與體現社會規律的規制措施有機融合，實現促進人與自然和諧相處的目標。

新京報記者 鄧琦