核心提示： 補短板是供給側結構性改革的重要內容，也是實現高質量發展的重要途徑。補短板，就是要著力解決好發展不平衡問題。生態環境保護、扶貧、基礎設施建設、科技進步和創新都是補短板的重要領域，當前和今后一個階段，必須作為經濟社會發展的重要任務加以貫徹落實。

黨的十九大報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。堅持推動經濟高質量發展，是新時代中國特色社會主義的重要內容，也是供給側結構性改革的重要任務。實現高質量發展，必須緊緊抓住以人民為中心的發展目的，堅持新發展理念，統籌“五位一體”總體布局建設，加強補短板。

如何理解高質量發展的內涵

改革開放四十年來，我國經濟保持了較高的增長速度，為我國城鄉居民收入水平和生活水平不斷提高和改善奠定了重要基礎，使我國從一個低收入國家邁入了中上等收入國家，也為世界經濟增長做出了重要的貢獻。根據國內國際的總體環境和條件，我國經濟在今后一個較長時期保持一定水平的增長速度，既是必要的，也是可能的。但是，從世界經濟發展規律來看，我國經濟再繼續保持年均8%以上的增長速度的難度是相當大的。上世紀60年代以來，那些從中等收入經濟體成功進入高收入經濟體行列或者說發達經濟體的國家或地區，在經歷了一個較長的高速或較高速增長階段后，經濟增長速度開始回落，進入了更加注重高質量發展的新階段。我國的發展趨勢也是這樣的。

從2008年國際金融危機爆發和蔓延以來，我國為應對這場危機，采取了積極的宏觀經濟政策措施，大力擴大國內需求，成功地抵御了經濟增長的下滑趨勢。盡管如此，經濟增長速度在2009年之后出現回升之后，出現了L型的趨勢，經濟增長速度從2010年的10.3%逐步回落到2018年的6.6%。我國經濟增長速度逐步回落的趨勢，不但符合世界主要經濟體的一般增長模式，而且也是我國國內經濟社會發展的客觀要求。我國經濟在改革開放以來保持較長時期的高速增長，主要是我們堅持了中國特色社會主義道路，推動了社會主義市場經濟取向的各項改革，解放和激活了社會生產力，調動了億萬人民的無窮的創造力和奮斗精神，也是不斷擴大開放、更好地利用國際市場和國際資源的結果。同時，我們也必須看到，隨著經濟的長期高速增長，廣大人民群眾對生態環境條件的要求不斷提高，人口數量紅利逐步下降，勞動力成本逐步上升，國際經濟環境也在不斷變化，過去一個時期實施的建立在較低勞動力成本、較低生態環保成本基礎上的數量型擴張模式已經不可持續。我們必須轉變經濟發展模式，將高速度增長模式轉變為高質量發展模式。

黨的十八大以來，黨和國家對我國經濟發展轉向高質量發展越來越重視。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展的原則。習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節選)中，對什么是高質量、有效益的發展進行了深入而具體的闡述：“一是投資要有效益。”“二是產品要有市場。”“三是企業要有利潤。”“四是員工要有收入。”“五是政府要有稅收。”黨的十九大報告作出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的重大判斷，明確提出，“必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率”。

根據以上論述，綜合起來理解，經濟高質量發展的內涵應當包括以下幾個方面：第一，高質量發展就是以人民為中心的發展，能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，能夠給廣大城鄉居民帶來實惠的發展；第二，高質量發展就是使創新成為推動發展的第一動力，科技進步對經濟增長發揮更大作用，全要素生產率不斷提高；第三，高質量發展就是可持續發展、綠色發展，經濟發展和人口、生態、環境、資源保持協調均衡的關系，使廣大人民群眾享受優美生態環境；第四，高質量發展就是城鄉之間、區域之間保持協調的發展，城鄉二元經濟結構逐步轉變為現代經濟結構，實現鄉村振興，東中西部不同區域按照主體功能區建設，發揮比較優勢，共同發展；第五，高質量發展是更加開放的發展，隨著全球化進程的深化，我國經濟發展要更好地利用國際市場和國際資源，我國的經濟發展也將為世界各國或地區提供更多的機會。

制約高質量發展的短板有哪些

“補短板”是供給側結構性改革的重要內容，也是實現高質量發展的重要內容。習近平總書記在2015年10月召開的黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中，以“補短板，著力解決好發展不平衡問題”為題，著重從經濟社會全面協調發展的角度論述了補短板問題。他指出，“全面建成小康社會，強調的不僅是‘小康’，而且更重要的也是更難做到的是‘全面’”；“如果到2020年我們在總量和速度上完成了目標，但發展不平衡、不協調、不可持續問題更加嚴重，短板更加突出，就算不上真正實現了目標，即使最后宣布實現了，也無法得到人民群眾和國際社會認可”；“全面小康，覆蓋的領域要全面，是‘五位一體’全面進步”。他特別指出：“生態文明建設就是突出短板。”“全面建成小康社會突出的短板主要在民生領域，發展不全面的問題很大程度上也表現在不同社會群體民生保障方面。農村貧困人口脫貧是最突出的短板。”“努力縮小城鄉區域發展差距，是全面建成小康社會的一項重要任務。”這些講話全面地論述了我國經濟發展中的短板問題，為我們在高質量發展中補齊短板指明了方向。

2016年11月15日李克強總理主持召開國務院常務會議，通過了根據國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要制定的脫貧攻堅、教育脫貧、生態環境保護三個補“短板”的規劃，進一步明確了補短板的重點領域。2018年10月31日，國務院辦公廳印發《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，指出“聚焦關鍵領域和薄弱環節，保持基礎設施領域補短板力度，進一步完善基礎設施和公共服務，提升基礎設施供給質量，更好發揮有效投資對優化供給結構的關鍵性作用，保持經濟平穩健康發展”。2018年12月底召開的中央經濟工作會議作出了“我國經濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的”判斷，提出“必須堅持以供給側結構性改革為主線不動搖”，“加大基礎設施等領域補短板力度”，把基礎設施建設列為補短板的重要方面。

根據習近平總書記的講話和黨中央國務院的文件精神，可以看到，不論是從“五位一體”總體布局的角度，還是從推進供給側結構性改革角度，生態環境保護、扶貧和基礎設施建設都是補短板的重要領域，當前和今后一個階段必須作為經濟社會發展的重要任務加以貫徹落實。如果這些領域的建設滯后，那么高質量發展的目標就難以實現。在這里，有必要進一步分析基礎設施建設在“補短板”中的重要地位。

改革開放以來，我國在交通、能源、水利、生態環保和公用事業等基礎設施建設領域取得了舉世公認的成就，特別是高速公路、高鐵建設方面成就斐然，為整個國民經濟和社會發展奠定了堅實基礎，也成為廣大人民群眾生活水平不斷提高的一個標志。但是也必須看到，由于我國國土遼闊、不同區域條件差別較大，和發達國家或地區相比，我國的基礎設施建設在某些方面或領域還存在著明顯的不足，制約著全面小康社會的建成，制約著經濟高質量發展的速度。例如，我國西部某些地區，特別是農村地區，之所以經濟發展長期落后，固然和當地干部群眾的市場競爭意識不夠有關，但是可能更重要的原因是長期以來國家對這些地區的基礎設施投入不足，導致交通條件落后、供水和污水處理設施嚴重落后等問題，當地的自然資源優勢得不到合理利用，基本公共服務供給能力也得不到保障。因此，要有效地在扶貧和生態環境保護等領域完成補齊短板的任務，適當增加基礎設施建設投入是非常必要的。可以說，加大基礎設施領域建設投資是補齊扶貧和生態環境保護領域短板的重要基礎。當然，當前強調基礎設施建設補短板任務和近兩年固定資產投資增長幅度偏低也有密切關系，適當增加基礎設施領域的投入，可以促進投資的回升，進而保持經濟的合理增長。

如前所述，高質量發展具有十分豐富的內容，我們還可以從高質量發展的內涵角度進一步分析補短板問題。從經濟學理論上看，高質量增長的一個重要特征就是強調科技進步因素在經濟增長中的作用，使科技進步成為推動經濟增長的最重要的因素，改變我們長期以來過度依賴勞動和資本投入推動經濟增長的粗放型增長模式或數量擴張性增長模式。應當看到，改革開放以來，隨著科教興國戰略的貫徹設施，我國科技進步成就巨大，有力地推動了經濟和社會的健康發展。根據國家統計局的研究成果，我國研發人員總量在2013年超過美國，已連續5年穩居世界第一位。我國研發經費投入強度屢創新高，2002年首次突破1%；2014年又邁上2%新臺階，達到2.02%；2017年提升至2.13%，整體上已超過歐盟15國的平均水平，達到中等發達國家水平。高技術制造業逐漸發展壯大，已成為帶動工業發展的重要力量，為優化產業結構奠定基礎。2018年，在美國康奈爾大學、歐洲工商管理學院和世界知識產權組織最新發布的全球創新指數(GII)排行榜上，中國躋身世界上最具創新性的前20個經濟體之列，排名第17位，其中，中國在研究人員、專利申請數量、科技出版物三個方面名列前茅。但是，也必須看到，與世界科技強國相比，我國在原始創新、顛覆性創新、協同創新等方面仍存在不小的差距，特別是在核心技術方面，存在的差距更加明顯。要推動經濟高質量發展，必須加大科技進步和創新方面補短板的強度。

補齊短板需要處理好幾對矛盾

首先，要處理好全局和地方的矛盾，既要堅持全國一盤棋，也要鼓勵各地因地制宜補短板，實現“一子落，全局活”。堅持全國一盤棋，要求國家在補齊短板時重視統籌城鄉協調發展、統籌區域協調發展，合理布局，高屋建瓴地從國家層面制定戰略規劃，解決發展不平衡、不協調問題，統籌考慮全局利益，局部利益在必要時需要服從全國利益。同時，我國各地經濟發展水平、經濟發展模式差異較大，“家家有本難念的經”，各地經濟發展基礎和優勢不同，各地補短板的側重點不同，地方應當針對自身經濟高質量發展的弱點，發揮地方優勢進行補足。例如，根據近期全國各省市自治區召開的“兩會”的情況來看，“加大生態文明建設力度”已經成為政府工作的重點任務，這說明補齊生態環境保護的短板是一個全局性的任務。在京津滬等東部沿海發達地區，當前和今后一個時期的重要任務就是在科技創新領域加大補齊短板的力度，為全國科技進步作出貢獻，發揮好引領作用。在西部地區，農村扶貧就是必須補齊短板的硬任務。

其次，要處理好當前和長遠的矛盾，既要立足長遠，也要考慮當前的需要。這主要體現在補齊生態環境短板、教育短板與技術創新短板上。過去一個時期，我國經濟發展過于依賴資金等生產要素投入和能源、資源消耗，經濟高質量發展要求經濟發展模式必須轉變到提“質”增“效”的軌道上來，補齊這些短板非常重要和迫切。必須看到，生態和環境條件的恢復和改善、人口數量紅利轉化為人力資本紅利，均存在代際效應，技術創新成果轉化也需要較長時間。同時，我國經濟發展當前還面臨國內外各種壓力，所以補齊短板必須綜合考慮成本與收益，既要著眼于長遠戰略目標，為補齊短板打牢基礎，又不能忽視滿足人民日益增長的美好生活需要所必須的發展。

再次，要增加投入，更要重視體制機制建設。補齊短板需要大量資金支持，這要求我國要繼續實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策，為短板領域提供減稅降費等政策性優惠，調整政府投資結構，加大對扶貧和生態環境保護的投入，提高金融機構服務短板領域發展的能力與水平，為補齊短板提供有效的金融支持，大力鼓勵綠色金融發展。同時，短板補齊并非一蹴而就，應當加大體制機制對短板領域建設的支持力度，如科技成果轉化的激勵機制、人才培養激勵機制、容錯糾錯機制等，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，深入推進簡政放權，營造良好的營商環境，以體制機制改革促進提高各種生產要素的配置效率。

(作者為中國人民大學公共管理學院常務副院長、教授、博導；中國人民大學公共管理學院博士生盧倩倩對本文亦有貢獻)