作者:中國<海南>改革發展研究院院長 遲福林

作為一個擁有近14億人口的大國,中國人口結構的歷史性變化,帶來一系列深層次的結構性矛盾和挑戰。如何在老齡化社會中有效釋放經濟轉型升級蘊藏的增長潛力?如何通過結構性改革有效應對老齡化給經濟增長帶來的挑戰?如何在經濟增長中妥善解決好數億人的養老保障問題?這已成為進入老齡化社會的中國迫切需要解決的重大問題。

老齡化中國面臨增長與養老結構性矛盾

中國目前仍處于轉型發展的關鍵時期,經濟增長十分重要,養老保障問題也日益突出,“既要增長又要養老”,成為中國的現實選擇。在這個特定背景下,增長與養老的結構性矛盾,開始成為中國轉型發展的基本性問題。

中國面臨著人類歷史上前所未有的增長與養老的結構性矛盾。一方面,中國經濟轉型升級正處于關鍵階段。初步估算,中國的產業結構、城鄉結構、消費結構仍有巨大的轉型升級空間,服務業占比、城市化率和服務型消費占比,在未來5-10年仍然有10%-20%的提升空間。這將帶來巨大的新增市場,使經濟有望在未來10年左右實現5%-6%的增長。另一方面,未來10年左右中國仍將處于人口老齡化快速發展的階段。2018年,中國60歲及以上人口已達2.5億人,其中65歲及以上人口達到1.67億人,占總人口的11.9%。

中國老齡化的規模史無前例,老齡化階段與發展階段錯位程度在人類歷史上也是前所未有。比如,按2010年不變美元計算,在65歲及以上人口占比達到12%左右時,中國的人均GDP不到1萬美元;而在達到相同的人口老齡化水平時,德國的人均GDP為18000美元,美、日的人均GDP分別高達29000美元和38000美元。中國“未富先老”,迫切需要走出一條經濟增長與養老保障的平衡之路。

人口結構的歷史性變化成為中長期增長的重大挑戰。2013-2018年,中國勞動力人口數量累計減少2560萬人。聯合國預測,到2050年中國勞動年齡人口將累計減少2億人。同時,中國勞動力老化趨勢明顯。《中國統計年鑒2018》數據顯示:過去7年,中國50-64歲勞動人口占勞動力人口總數的比重提高了3.3個百分點,單位勞動產出增速則下降了2.3個百分點。

人口結構變化帶來服務型消費的全面快速增長。人口老齡化進程的加快,帶來服務型消費全面快速增長,“銀發經濟”蘊藏著巨大的產業發展空間,成為中國經濟增長的重要動力。保守估計,到2030年,中國老年人口消費規模將達到18萬億元人民幣,到2050年達到61萬億元人民幣。但是,從供給端看,中國養老產品和服務供給總量嚴重不足、結構不合理、水平不高的矛盾相當突出。例如,目前中國至少需要1000多萬名養老護理人員,但實際從業人員不足百萬,家政養老看護服務和社區日間照料的缺口率分別超過55%和70%。把全面快速擴張并不斷升級的老年人消費需求轉化為產業發展與經濟增長的現實動力,成為供給側結構性改革的重大任務。

人口結構變化使中國宏觀經濟政策面臨兩難選擇。在經濟下行壓力加大與老齡化進程加速交織并行的背景下,宏觀經濟政策的選擇空間與靈活性受到雙向擠壓。以財政政策為例,一方面,要有效釋放市場活力以推動經濟增長,需要更大力度的減稅降費,包括大幅降低企業養老保險的繳費負擔;另一方面,老齡化程度的不斷提升,又要求不斷擴大涉老公共支出規模。面對增長與養老的結構性矛盾,中國財政政策在相當長的時期內,將面臨推進減稅降費與擴大涉老支出的兩難選擇。

以結構性改革破解結構性矛盾

近14億人的大國要在經濟增長中解決養老問題,在擴大養老服務中釋放增長潛力,既需要實行具有超前的、能夠延緩和減輕老齡化沖擊的產業、就業、人口等政策調整;更需要適應人口結構變化推進相關制度的重大變革。

1. 適應人口結構變化趨勢,加快人口政策調整與勞動力市場的結構性改革。

(1)改革現行退休制度,推行靈活退休政策。從國際經驗看,中國需要考慮盡快在更大范圍內實施彈性退休制度。這不僅有利于推遲勞動力缺口出現的時間,而且有利于緩解養老金體系的支付壓力。

(2)盡快調整生育政策。建議在現行生育政策的基礎上,逐步實行產假、陪產假、孕產婦醫保、產科和兒科醫護、孕期和哺乳期婦女彈性工作制、學前教育等鼓勵生育的政策,并加快探索建立生育家庭稅收減免等長效激勵制度,促進生育率的明顯提高。

(3)盡快讓農民工成為歷史。爭取到2020年使農民工完全享受與城鎮職工同等的基本公共服務與福利待遇,讓農民工更好地融入城市,盡快形成一支穩定、高效的產業工人隊伍。

2. 適應需求結構變化趨勢,加快以服務業市場開放為重點的政策調整。以服務業市場開放為重點,推進產業政策調整,既可以破解服務供給短缺的突出矛盾,又可以有效釋放增長潛力。過去幾年,中國推出了一系列放開養老服務市場的相關政策,尤其是放開了社會資本投資養老機構的準入。更加有效地應對老齡化挑戰,需要進一步加快以養老服務為重點的服務業市場開放,才能適應多元化、個性化養老服務需求的全面快速增長且不斷升級的大趨勢。

(1)按照“公開市場、公平競爭、公正監管”的原則,進一步打破養老服務相關的市場壁壘。例如,盡快實現不同所有制養老機構在財政補貼、稅收、貸款、土地、人才、政府采購等政策,以及水、電、氣價格等方面的平等待遇。

(2)在養老和醫療領域盡快引入國際先進標準。例如,歐盟28國已有20國對藥品增值稅實行了優惠稅率。建議未來2年把藥品進口增值稅稅率降至6%;在對進口抗癌藥、對國內生產治療癌癥、罕見病、糖尿病、乙肝、急性白血病等藥品重要原料實施零關稅的基礎上,對癌癥診斷和治療的進口設備盡快實行零關稅,進一步降低癌癥治療的成本。

(3)深化公辦養老機構改革。例如,將一部分利用率不高、資源閑置的公辦養老機構交由社會資本運營;通過公建民營、“一院二制”等方式吸引社會資本參與公辦養老機構運營。

3. 以發展長期護理保險為重點切實解決養老服務資金短缺問題。從國際經驗看,長期護理保險是適應老齡化社會護理需求不斷增長趨勢的一個制度安排,也是解決養老資金短缺的重要方式。目前,中國已經開展了長期護理保險的試點,下一步需要借鑒國際經驗,加快提高長期護理保險的覆蓋率。同時,推進養老金結構調整,在強化作為第一支柱的基本養老金制度的同時,盡快建立和完善作為第二支柱的企業補充養老制度和作為第三支柱的個人儲蓄養老金制度,以此降低第一支柱與公共財政的壓力。

4. 在協調區域、統籌城鄉中拓展宏觀政策空間。隨著勞動力全國范圍內流動,大量年輕勞動力由農村流向城市,由欠發達地區流向發達地區,造成人口老齡化的“城鄉倒置”與欠發達地區老齡化程度高、發達地區老齡化程度低的“區域倒掛”。2016年,中國農村老齡化水平已達15.4%,高出全國平均水平2個百分點以上;2017年,廣東65歲及以上人口占比僅為7.7%,而重慶、遼寧等地已高達14%以上。從另一角度來看,城鄉倒置、區域倒掛為中國解決增長與養老難題提供了政策空間。例如,通過傾斜性的區域發展政策加快中西部經濟增長和社會發展,輔之以人口政策、就業政策及稅收政策,可以積極吸引更多勞動力人口從東部地區向中西部地區的回流和轉移,分散人口老齡化風險;以全面實行居住證制度取代城鄉二元戶籍制度,可以釋放農村老年人口消費潛力。這就需要在完善中央調劑金制度與加快推進養老保險省級統籌改革的基礎上,盡快實現城鎮職工基礎養老金全國統籌。

應對老齡化挑戰需要政府、社會與企業合力

在快速的老齡化進程中,14億人的大國既要增長又要養老的雙重戰略任務,離不開多方的共同參與。這就需要在政府“建制度、保基礎、嚴監管”的同時,調動多方積極性,有效發揮社會與企業作用,形成三方合力。

1. 充分調動社區積極性,發揮社區在應對老齡化挑戰和釋放消費需求的支柱作用。社區不僅是居家養老的主要依托,也是養老服務消費的主要場所,更是傳統熟人社會和諧發展的重要載體。大力發展社區養老服務業,對中國應對老齡化更具特殊意義。

(1)加大對社區養老服務的投入力度。爭取使國家和省級養老支持資金用于補貼社區居家養老服務設施建設的比重從當前的10%左右提升到20%左右。

(2)鼓勵社區組建多種類型的養老服務社會組織。并在經費來源、稅收待遇、監督管理、承接政府轉移養老職能和公共服務等方面給予傾斜性政策支持。

(3)提倡和弘揚“社區互助文化”。通過家庭自助、鄰里互助、社會關愛等形式,引導、整合社會力量參與老齡化社會建設。

2. 充分調動企業積極性,發揮企業在應對老齡化挑戰中的重要作用。應對老齡化的挑戰,在政府保基礎的同時,要充分發揮企業的重要作用。比如,在養老機構上,中國當前民營養老機構占比僅為46%,需要吸引更多的社會資本和外資投資養老機構,使之成為養老服務供給的重要力量。同時,將政府購買公共服務作為調動企業積極性的重大舉措,通過購買服務、發放養老券、稅收抵免等多種方式優化民營養老機構發展的政策環境。

3. 突出中國養生養老文化傳承,形成養生養老傳統與養生養老服務技術創新的強大合力。在老齡化加快趨勢的同時,中國也面臨著新科技革命的機遇。一些發達國家在應對老齡化挑戰中率先采取新技術,以減少養老服務的人工依賴,這對緩解勞動力短缺、提升養老服務質量發揮了重要作用。鼓勵支持采用遠程照料、遠程醫療、遠程健康等“互聯網+養老”服務,提高中西部地區及農村地區養老服務水平;支持社區、養老機構、社會組織和企業利用物聯網、大數據等信息技術發展智慧養老。在發揮科技力量的同時也要看到,中國應對老齡化挑戰有著傳統優勢。比如,中醫擅長于“治未病”、“促保健”。建議把某些傳統養生養老服務納入政府采購目錄以及醫保目錄。采取措施,大力支持中醫藥事業傳承創新發展,充分發揮傳統醫學在應對老齡化中的特殊作用。