12月23日至29日舉行的第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議了《土地管理法》修正案草案，這部規制全國土地制度的上位大法歷經數年修訂，此次審議備受社會各界關注。

各界期待此次修法能夠松綁集體土地，賦予農村集體土地更多發展權。中國人民大學經濟學教授劉守英對《財經》記者表示，不論東部經濟發達地區，還是中西部的傳統農區，對農村集體土地制度改革的需求同樣迫切。如集體經營性建設用地入市通過，將對東西部產業發展釋放利好，而各地鄉村振興主體渴求土地政策給予更多產業落地空間。

“刪去”和“允許”就是松綁?

中國現行土地管理法制定于1986年，歷經1988年第一次修正后，1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。此次《土地管理法》修正案草案的審議，各專家委員觀點激烈交鋒。比如針對集體土地制度放權放多少，各委員有不同看法，尤其針對宅基地，在農民的財產權和生存權之間來回博弈，修法既要讓農民能夠通過宅基地獲得更多的財產性收入，但又必須要防止農民大范圍的失地、失房。“委員們觀點不停在二者之間游移、博弈。”一位接近政策制定的專家告訴《財經》記者，“地方在宅基地制度試點改革實踐中也如高空走鋼絲，敏感得很。”

這位專家強調，“土地問題牽扯太多方面了，雖然各方都知道問題所在，但如何提出讓各方都滿意的方案，實在太難了。”他舉例稱，連相對簡單的農村集體經營性建設用地入市怎么搞，都沒人敢打包票。

盡管修法過程很艱難，但劉守英認為當前土管法修法工作大的改革方向是對的，未來還要下更大力氣去推動改革。

上述專家提及的“農村集體經營性建設用地入市”，正是此次土管法草案修訂的焦點。

據新華社12月23日報道，正在審議的土地管理法修正案草案，其中涉及兩條關鍵修改：一是，刪去了現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；二是，對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

上述消息一出，輿論反應強烈，普遍認為“刪去和允許就是松綁”，將過去法律對集體土地的禁錮部分放開，勢必會釋放出巨大的增長潛能。

《土地管理法》作為規約全國土地的上位法，于1986年頒布實施，在1980年代，集體土地可以作為工業建設用地使用，在東中西部農村出現大量鄉鎮企業，并迅速壯大，農村地區的工業化大放異彩。

但從1995年開始，政策對農村土地上的非農建設項目進行限制，1998年修訂的《土地管理法》，農村土地進入非農集體建設使用的口子更是大大縮緊，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。

2002年國土資源部簽發11號文件（《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》），規定工商業和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，意向用地者公開競標，價高者得地。此后所有經營性用地都須依法走招拍掛方式受讓土地使用權，縣、市兩級政府成為土地所有權主體，壟斷了整個非農建設用地的供應。

而城市國有建設用地用完后，可通過征地制度將集體土地征為國有，然后再依法招拍掛出讓。低價征地、高價出讓，地方政府從中獲得大量土地出讓金，這種模式被全國各地采用。

但劉守英告訴《財經》記者，由于征地成本抬升、土地招商效果下降，加之土地財政隱藏的一系列債務問題、社會矛盾，地方政府依靠土地謀發展的日子已經過去了，這種依靠征地-賣地的土地財政將難以為繼。

劉守英指出，現行的土地制度直接堵死了鄉鎮工業化的通道，資源全部流向大城市和東部沿海，這種土地制度基礎上的城鄉二元體制深深影響鄉村的凋敝衰敗。他認為，這次修法最關鍵的就是看前述“刪去”表述最終能否通過。

中央財經大學民營城市研究中心主任路乾對《財經》記者表示，草案“刪去”的表述，允許集體經營性建設用地入市，會對鄉村振興產生積極影響，解決農村發展產業所需要的土地空間。

多位接近決策層的專家告訴《財經》記者，盡管中央在土地改革上走得緩慢而艱難，但對基層土地松綁放權的大方向沒有變，仍在一步步往前走。

土改試點再延期

針對此次《土地管理法》修正案草案，另一項令人關注的信息是將“三塊地”改革試點再次延期至2019年12月31日。對此，上述接近政策制定的專家稱，延期應該是中央認為目前部分試點地區的改革力度不夠大，改革深度和廣度不夠完善。

劉守英亦表示，試點再延期一年，是為了給33個縣留出修法過渡期，直至最終法律通過。

對此，多地試點地區官員的解釋也呼應了劉守英的觀點，再次延期對試點縣來說是好事，為未來修法通過后提供調整期。東部地區一位國土局官員對《財經》記者表示，“我們地方在有些改革上力度很大，走得很遠，因此對于中央修法沒采納的經驗，我們確實需要一個過渡期來調整，否則會出現問題。”

三塊地改革指的是農村土地征收制度、宅基地制度和集體經營性建設用地入市改革，2015年初，全國人大授權33個縣（市、區）進行土地制度改革試點，試點期限為三年，目的是為這一輪的土地修法積累經驗。

這種“先局部試點、后全國鋪開”是中央政府在制定重大改革時采用的慣用方式，由于土改牽涉國本，試點改革原本于2017年底結束，但在總結經驗時，各方在不同問題上多有分歧，因此，全國人大決定將試點期限延長一年，今年再次將試點時間延長。

此輪33地土改試點，基本按照每省份一個的原則布局，浙江、四川則獲得兩個試點名額，主要在國家新型城鎮化綜合試點地區以及全國農村改革試驗區布局，可與其他改革政策形成聯動效應，將試點效果最大化。

多名地方國土官員對《財經》記者表示，改革試點猶如有了中央的“尚方寶劍”，在試點范圍內允許突破現有法律規定，即《土地管理法》、《城市房地產管理法》中，關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定，都可暫時調整實施，如暫停了土管法中“集體建設用地使用權不得出讓等的規定”，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。

正是這把“尚方寶劍”，讓浙江義烏、廣東南海、貴州湄潭等試點地區大膽改革，結合地方發展實際需求，解決城市規劃、產業升級、鄉村振興中的諸多問題，如浙江義烏通過對宅基地進行三權分置，為偏遠鄉村的村莊改造提供了抵押融資權利，廣東南海則通過對集體經營性建設用地進行新型產業載體認定，解決了集體土地上的產權無法分割問題。

多個試點地區國土官員表示，四年下來，大部分試點市、縣、區還是取得了不錯成績，自然資源部最新公布數據也支持了這一說法，目前33個試點縣（市、區）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝；集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

期待改革更進一步

33地土改試點再延期一年，有專家對《財經》記者表示，希望各方做好試點縣總結工作，并希望土地改革更進一步。

劉守英建議，總結經驗時，要將各地區差異性和他們對土地的不同需求找出來，針對集體經營性建設用地、宅基地建立有效的規劃和用途管制，并形成一套統一的土地權益體系。

路乾建議，針對目前試點地區集體土地入市范圍太窄，未來應該擴大試點范圍，增加大城市周邊和沿海地區的試點，并擴大集體土地的入市類型。

據《財經》記者了解，實際經營性建設用地的量比較小，自然資源部公布的數據是4000萬畝，僅占農村集體建設用地14%，而且這些地區早已經形成入市事實，“村村點火，戶戶冒煙”。中西部很多地區，則幾乎沒有集體經營性建設用地，宅基地是主要構成部分。

地區發展的核心是產業，鄉村振興要有產業振興。路乾表示，發展產業需要建設用地，但中西部地區存量的集體經營性建設用地規模小，下一步應該盤活廢棄的宅基地，鼓勵廢棄的宅基地退出、轉變成經營性建設用地，另一個方式是允許有發展潛力的鄉村，可以購買建設用地指標來發展產業。

此外，路乾還建議，對入市條件上，不用把村莊規劃弄得過于嚴格，應該根據鄉村產業的特性和需求點狀供地，以更靈活的方式做村莊規劃。

“先規劃后入市的要求太高了，按照目前的城市規劃體系，把村莊規劃做的太細，不適合村莊的居住生態和產業特性。鄉村產業的發展是動態的、分散的，在發展之前就做細致的規劃，不利于產業落地。另外規劃成本太高，很多村莊做一個規劃要上百萬，不是很必要。”路乾指出。

《財經》記者在試點地區采訪時發現，村莊書記、村民對高價買回的規劃圖紙確有不滿，認為不適合村莊發展實際，“規劃師都是做城市規劃的，按照城市特點來給我們農村做規劃，很多不合實際地方要多次重改，花了不少冤枉錢。”一位村委書記向《財經》記者抱怨。

劉守英還建議，應研究集體建設用地入市后，增值收益如何在國家、集體、個人之間進行分配，并要研究整個社會治理問題，區別清楚邊界，哪些該由公權力去做，哪些是由鄉村自治來完成。

此外，路乾認為，下一步改革應該允許企業下鄉在集體土地開發商品房住宅，如果發展房地產住宅被堵死，對鄉村振興而言是一種制度性障礙。

“產業投入資金回收慢，現在回報率也不高，很多企業需要先開發房地產，用房地產的收益來彌補發展產業的投入。”路乾解釋，“如果不給企業資金周轉的空間，鄉村振興就只能做幾個示范項目、示范點，難以帶動鄉村產業的快速發展。”