作者:國務院發展研究中心研究員 周宏春

改革開放的40年,是中國經濟騰飛的40年,也是環境質量波浪式變化的40年:伴隨改革開放的環境質量經歷了從良好、惡化到總體好轉的演進過程,現已進入環境保護理念逐步清晰、政策法規不斷完善、環境質量持續改善的階段?；仡?0年來生態建設與環境保護進程,總結經驗,剖析問題,迎接挑戰,可以為美麗中國建設提供借鑒。

中國生態文明建設的歷史演進及其特點

生態環境保護治理是國家治理體系的重要組成部分,與改革開放40年進程和經濟增長密切相關。環境保護走了一條“跨越高山”之路。發達國家上百年的城鎮化、工業化、全球化進程,我國在短短的40年里基本完成;發達國家上百年間逐步出現并得到解決的環境問題,在我國短期內集中爆發,并呈現復合型、壓縮性、累積性特點。環境保護現已進入壓力疊加、負重前行的關鍵期,也是有條件有能力解決突出環境問題的窗口期。我國進入生態文明建設新階段,環境保護成為重中之重。

環境保護理念與國際同步,并成為全球生態文明建設的倡導者、推動者。環境保護是我國最早與國際接軌的領域,清潔生產、可持續發展、循環經濟等均由環保領域專家和管理者引入并積極倡導。1972年,聯合國人類環境會議通過《人類環境宣言》提出“我們只有一個地球”口號;1973年,第一次全國環境保護會議召開,審議通過環境保護工作方針和第一個環境保護文件──《國務院關于保護和改善環境的若干規定》,成為環境保護的第一個里程碑。1978年,憲法中規定“國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”。1992年,中央9號文件發布“環境與發展十大對策”,將環境保護納入經濟發展中加以統籌考慮。“跨世紀行動”“零點行動”“向污染宣戰”“藍天保衛戰”“中央環保督察”等行動,均是具有里程碑意義的政治動員。十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容,走出一條受國際理念影響、政府主導、運用市場化的激勵與約束手段解決環境污染問題的中國特色之路。

環境保護基本方針政策從中國國情出發。1979年,《環境保護法(試行)》確定了“全面規劃,合理布局,綜合利用,化害為利,依靠群眾,大家動手,保護環境,造福人民”的32字方針,明確建立環境保護行政管理體制。環境保護管理部門得到不斷加強,從城鄉建設部中獨立出來,成立國家環保局(1988)、國家環保總局(1998)、環境保護部(2008年,成為國務院組成部門)、生態環境部。1983年底召開的第二次全國環境保護會議,將環境保護確定為一項基本國策。第三次全國環境保護會議,確立了三大政策(預防為主、防治結合,誰污染誰治理,強化環境管理)和八大制度(“三同時”、排污收費、環境影響評價、目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、排污許可證、污染集中控制、限期治理)。1982年,環境保護成為“六五”計劃的獨立篇章。

環境保護工作重點是問題導向。我國的環境保護戰略從改革開放初期的“有水快流”“靠山吃山”,到既要金山銀山,也要綠水青山,寧要綠水青山,不要金山銀山,再到十九大提出的人與自然和諧共生的新時代。1998年實施的“一退三還”是環境政策的轉折點。在污染治理上,由末端治理向生產全過程控制轉變,由濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變,由分散治理向分散與集中控制相結合轉變。在發展與保護關系上,從重經濟增長、輕環境保護到經濟增長與環境保護并重,再到為以環境質量改善為核心、建設生態安全屏障轉變。可持續發展、清潔生產、環境質量管理標準ISO1400等不斷推進;環保模范城、生態工業園、生態文明示范市等先行探索,環境管理由政府的單一行政管控,到以命令控制為主、市場化手段為輔,再到命令控制與市場化手段并重的變化。

環境保護法規的保障。我國的環境法規在國際上最齊全。1993年,全國人大設立環境保護委員會,后更名為資源與環境保護委員會;全國人大制定出臺了環境保護法律、自然資源法律、行政法規、部門規章和規范性文件、地方性規章組成的法規體系。2015年1月1日起實施的環保法,被稱為“史上最嚴”;十八大以來,制修訂法律十多部,包括大氣污染防治法、野生動物保護法、環境影響評價法、環境保護稅法等。執法力度不斷加大。中央環保督察,覆蓋31個省區市,8萬多個百姓關心的突出環境問題得到解決;對那些落實黨中央決策部署不堅決、不徹底,對破壞生態行為不作為、亂作為等行為加強了問責。

生態文明“四梁八柱”制度逐步筑牢。黨中央國務院出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》,國家發改委等聯合出臺《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》,從健全自然資源資產產權制度、建立國土空間開發保護制度、建立空間規劃體系、完善資源總量管理和全面節約制度、健全資源有償使用和生態補償制度、建立健全環境治理體系、完善標準體系、完善評價考核和責任追究制度、嚴守生態紅線、完善環境監管等方面,確立了基本制度框架,黨政同責、一崗雙責、排放權許可、河長制、湖長制等制度相繼推出。2018年5月,全國生態環境保護大會要求加大生態文明建設力度,打好污染防治攻堅戰;各地在大氣、水、土壤、海洋、飲水安全、減災防災、水土保持、防沙治沙等域全面推進,生態惡化趨勢得到遏制,環境質量顯著改善。

應采用市場機制保護環境。在投入上,20世紀80年代初,我國環境保護投資每年約占GDP的0.51%;2015年環境保護投入占GDP的比重仍達到1.30%。在環保設施建設、運營和服務上,推進系統化、標準化、生態化、市場化、社會化。因地制宜,培育各具特色的環保產業,環境污染治理路線不斷清晰,環保產業規模不斷擴大,技術水平顯著提高。國家還采用環境經濟政策,如排放權交易、生態補償等,以發展環保產業的途徑解決環境污染問題,如東部沿海地區,從21世紀初開始采用BOT、TOT等模式處理鄉鎮垃圾和污水,并取得明顯成效。一些環保公司在香港、美國、德國、日本等地上市融資,解決了污染治理的部分資金。

公眾參與和積極行動。世界環境保護的最初推動力量來自公眾,沒有公眾參與就沒有環境運動。1993年,“中華環保世紀行”活動啟動,成為我國公眾參與和環境信息披露的重要途徑。2005年的圓明園湖底防滲工程,成為公眾參與決策的標志性事件。綠色消費成為居民優先選擇。隨著生態環保意識日益深入人心,勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費觀念正在形成。摒棄過度消費和用后即扔的不良習慣,撿垃圾的普通志愿者越來越多;綠色消費、低碳出行成為居民的自覺選擇。環保社會組織和志愿者隊伍得到規范健康發展,并依法開展生態環境保護公益訴訟等活動,節約資源、保護環境的社會氛圍初步形成。

40年來中國生態文明建設重點調整與建設成就

改革開放以來,國家重視環境污染防治,大力推行清潔生產,發展循環經濟,嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度,開展環境保護專項行動,嚴厲查處環境違法行為,大氣污染、水污染防治工作積極推進,主要污染物減排目標基本實現,環境質量持續改善。

天更藍了。自2013年實施《大氣污染防治行動計劃》以來,大氣污染治理效果初步顯現,環境空氣質量形勢總體向好。2017年,全國338個地級及以上城市,空氣質量達標占29.3%,未達標占70.7%;平均優良天數比例78.0%。顆粒物濃度和重污染天數逐步下降。重點區域細顆粒物濃度有所改善。可吸入顆粒物(PM10)平均濃度比2013年下降22.7%,京津冀、長三角、珠三角細顆粒物(PM2.5)平均濃度分別下降39.6%、34.3%、27.7%,北京市PM2.5平均濃度下降34.8%。

水更清了?！端廴痉乐涡袆佑媱潯贰吨攸c流域水污染防治規劃(2011—2015年)》相繼出臺,要求強化源頭控制,水陸統籌、河海兼顧,對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理,推進水污染防治、水生態保護和水資源管理。與2012年相比,2017年地表水優良水質斷面比例不斷提升,劣V類水質斷面比例持續下降,大江大河干流水質穩步改善。濕地面積8.04億畝,位居亞洲第一、世界第四。

山更綠了。加大自然保護區保護力度,建設森林生態系統、保護和恢復濕地、治理和改善荒漠化和沙化土地,生態系統穩定性增強,初步構筑“兩屏三帶一區多點”的生態安全屏障。治理沙化土地和水土流失、植樹造林等生態建設,森林覆蓋率達到21.66%,成為同期全球森林資源增長最多的國家?；哪恋孛娣e由20世紀末年均擴展1萬多平方公里轉變為年均縮減2400多平方公里,在世界上率先實現由“沙進人退”到“人進沙退”的歷史性轉變,中國治理荒漠化的經驗為世界提供了重要借鑒。

海更凈了。修訂《海洋環境保護法》,印發《海洋生態文明建設實施方案》,為科學謀劃海洋空間布局、“多規合一”提供了依據。近岸海域水質總體向好。2017年,全國近岸海域417個海水水質監測點中,達到國家一、二類海水水質標準的監測點占67.8%;與2001年相比,一、二類海水比例提高27.8個百分點,三類海水比例下降8.5個百分點,四類和劣四類海水比例下降19.3個百分點。

人居環境持續向好。在不少城市,錯落分布的公園綠地讓老百姓“開窗能賞景,出門能游玩”;在農村,“垃圾靠風刮、污水靠蒸發”等困擾群眾的環境問題得到根本扭轉,2016年,農村衛生廁所普及率80.3%,比2000年提高35.5%,一批批特色小鎮、美麗鄉村建設起來,越來越多城鄉百姓從中受益。

以綠色發展的生動實踐為世界貢獻了“中國方案”。在2015年巴黎氣候大會上,《中國庫布其生態財富創造模式和成果報告》被鄭重推向世界。庫布其治沙面積達6000多平方公里,涵養水源240多億立方米,生物多樣性保護價值3.49億元。2016年,聯合國環境規劃署《綠水青山就是金山銀山:中國生態文明戰略與行動》報告發布;2017年12月,把荒漠變林海的塞罕壩與庫布其一起被聯合國環境大會授予“地球衛士獎”。聯合國規劃署執行主任埃里克·索爾海姆對中國的生態文明建設大加贊許:中國用實踐證明,綠水青山就是金山銀山理念是人類共通的生態文明理念。

環境保護將貫穿于我國的現代化全過程,是一場“持久戰”!在以習近平同志為核心的黨中央領導下,綠色發展之路會越走越寬廣,也一定能給子孫留下天藍、地綠、水凈的家園,邁向生態文明新時代!