2015年5月1日開始實施的修改后的行政訴訟法賦予了公民、法人或者其他組織對規范性文件附帶審查的請求權，也賦予了法院審查規范性文件是否合法的判斷權。該法第53條規定，公民、法人或者其他組織在對行政行為提起訴訟時，認為行政行為所依據的規范性文件不合法，可以一并請求對該文件進行審查。

修改后的行政訴訟法實施3年多后，最高人民法院首次公布行政訴訟附帶審查規范性文件典型案例和數據。最高人民法院行政審判庭庭長黃永維透露，2016年1月到今年10月，全國一審行政案件收案數為651544件，其中規范性文件附帶審查3880件。

“這組數據說明，當前規范性文件任性的情況比較常見，對規范性文件的審查是司法監督需要重點關注的領域。下一步，法院行政審判工作將通過加強對規范性文件的司法監督，促進規范性文件質量的提高。”黃永維說。

此次公布的典型案例中有一起是山東省五蓮縣社保不予報銷醫療費用案件，當地社會醫療保險事業處依據《2014年五蓮縣新型農村合作醫療管理工作實施辦法》第五條第二款的規定，認為所就診的醫療機構不屬于政府舉辦的醫療機構，決定不予報銷，但法院審查后認為，該依據不符合上位規范性文件的規定，不能作為認定行政行為合法的依據，撤銷了社會醫療保險事業處的答復。

事情發生在4年前。2014年4月，五蓮縣居民徐云英的丈夫劉煥喜患肺癌晚期并發腦轉移，先后兩次入住淄博萬杰腫瘤醫院治療，3個月后醫治無效去世。在淄博萬杰腫瘤醫院住院治療期間，產生醫療費用10萬余元。2014年7月21日，徐云英申請五蓮縣社會醫療保險事業處給予辦理新農合醫療費用報銷，但當地社會醫療保險事業處決定不予報銷。

徐云英認為，五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷所依據的政策規定不符合省、市相應政策規定的精神，侵犯其合法權益，為此向五蓮縣政府提出行政復議申請。五蓮縣政府認為五蓮縣社會醫療保險事業處的《書面答復》符合規定，決定維持該《書面答復》。隨后，徐云英起訴至法院，請求撤銷五蓮縣社會醫療保險事業處作出的《書面答復》，同時，對五蓮縣社會醫療保險事業處所依據規范性文件的合法性進行審查。

山東省日照市中級人民法院二審認為，《2014年五蓮縣新型農村合作醫療管理工作實施辦法》規定“參合農民到市外就醫，必須到政府舉辦的公立醫療機構”對行政相對人的權利作出了限縮性規定，不符合上位法規范性文件的相關規定，不能作為認定行政行為合法的依據，《書面答復》應予撤銷。

關于徐云英提出的新農合醫療費用依據上位規范性文件的規定應否報銷，二審法院認為需由五蓮縣社會醫療保險事業處重新審查并作出處理。

最高人民法院行政審判庭審判長梁鳳云表示，判斷規范性文件與法律法規是否沖突，法院主要從制定主體、制定目的、制定過程是否符合規范、是否明顯違法等情形進行審查。

他結合此案分析，“依據山東省衛生廳、民政廳、財政廳、農業廳《關于鞏固和發展新農合醫療制度的實施意見》規定，三級以上新農合定點醫療機構在全省范圍內互認，參合農民通過簽訂協議互認一、二級新型農村合作定點醫療機構，可享受當地規定的同級別新農合定點醫療機構補償比例。《2014年五蓮縣新型農村合作醫療管理工作實施辦法》規定限縮了行政相對人選擇就醫的權利，不符合上位依據的相關規定，不能作為認定涉案行政行為合法的依據。”

最高人民法院公布的其它8起典型案例探討了附帶性審查的原則和法律界限以及可采用征求制定機關意見等審查方式。最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇說，“規范性文件附帶審查是新行政訴訟法創設的全新制度，審查的內容是規范性文件的合法性，維護公民、法人或者其他組織挑戰他們認為不合法的規范性文件的合法權益。”

修改后的行政訴訟法雖然賦予了法院在行政審判中附帶審查“紅頭文件”合法性的權力，但由于缺乏明確的程序指引，這項制度實施效果不佳。最高人民法院今年2月7日發布《關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“解釋”），明確提出規范性文件不合法的，法院可以向制定機關提出修改或者廢止的司法建議。

行政規范性文件俗稱“紅頭文件”，泛指政府機關發布的措施、指示、命令等非立法性文件，因套以象征行政機關權威的“紅頭”，故稱“紅頭文件”。實踐中，這類文件數量最多、使用范圍最廣，但有的地方政府利用紅頭文件擴權、增加老百姓義務、限制其基本權利，遏制亂象叢生且缺乏有效監督的紅頭文件的呼聲一直較高。

解釋對相關條款予以細化，基本理念是：既維護合法行政規范性文件的效力，又防止不合法條款進入實施過程。

解釋明確了規范性文件制定機關的權利，即法院在對規范性文件審查過程中，發現規范性文件可能不合法，應聽取制定機關的意見，制定機關申請出庭陳述意見的，法院應當準許，行政機關未陳述意見或者未提供相關證明材料的，不能阻止法院對規范性文件進行審查。

解釋明確了規范性文件審查的具體方式，即法院對規范性文件一并審查時，可從規范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據的條款以及相關條款等方面進行。解釋明確，行政訴訟法第64條規定的“規范性文件不合法”具體包含的情形是：超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規、規章的授權范圍的；與法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸的；沒有法律、法規、規章依據，違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的；未履行法定批準程序、公開發布程序，嚴重違反制定程序的；其他違反法律、法規以及規章規定的情形。

解釋明確了規范性文件不合法的處理方式。法院審查認為規范性文件不合法的，不作為法院認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級政府、上一級行政機關、監察機關以及規范性文件的備案機關。規范性文件不合法的，法院可以在裁判生效之日起三個月內，向規范性文件制定機關提出修改或者廢止該規范性文件的司法建議，法院認為規范性文件不合法的，應當在裁判生效后報送上一級法院備案。

解釋還明確了規范性文件審查的審判監督程序。各級法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現規范性文件合法性認定錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論。最高人民法院對地方各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現規范性文件合法性認定錯誤的，有權提審或者指令下級人民法院再審。

中國青年報·中青在線記者 王亦君 來源：中國青年報