作者:上海市徐匯區人民檢察院 王曉嵐

檢察機關推進涉法涉訴信訪改革五年來,圍繞將涉法涉訴信訪納入法治軌道解決這個核心,在訴訪分離、信訪事項公開審查、第三方參與信訪處置等諸多方面取得了實質性進展,且成效顯著。其中,推進信訪事項處置辦案化,既是涉法涉訴信訪改革的題中之義,又高度契合司法機關的屬性和職能,是當前檢察機關深化信訪改革的必要之舉。

案件類型定位

案件類型定位解決的是信訪案件立案辦理的入口問題,它不同于信訪事項的受理。如何合理定位案件類型,直接關涉到深化信訪改革的成效。對案件類型的定位,筆者認為可以從三個維度進行考量:

從處置效果考量,可以將信訪案件分為通過處置工作不能達到預期目的的案件和能夠達到預期目的的案件。不能達到預期目的的案件,稱之為信訪終結案件;能夠達到預期目的的案件,稱之為控告自辦案件。信訪終結案件的定義依據是《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的意見》和《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》。上述文件將“法律問題解決到位、執法責任追究到位、解釋疏導教育到位、司法救助到位”但仍然無法化解的案件定義為信訪終結案件。最高人民檢察院提出信訪終結案件應當符合“三個要件”,即程序要件:信訪人的救濟權利已經充分行使、放棄行使或者已經喪失;實質要件:檢察機關對信訪案件已經依法律按政策公正處理;信訪要件:信訪人仍反復控告申訴、纏訪纏訴。對基層檢察院而言,信訪終結案件又可以分為三類,即:最高人民檢察院交由本院終結告知的信訪案件、本院向省一級檢察院申報終結的信訪案件和本院建議公安機關、法院等原辦案單位依法終結的信訪案件。控告自辦案件的定義可以依照控告申訴檢察部門處置信訪的種類來確定,主要為:反映本院違法行使職權的控告、申訴案件,阻礙辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利的控告、申訴案件,控告、申訴審查受理案件,上級機關或本院檢察長交辦、批辦案件,息訪息訴化解案件,普通信訪案件,信訪復查、評查案件,以及需要由控告申訴檢察部門立案辦理的其他案件等。

從處置目的考量,可以將控告自辦案件分為穩控類案件和息訪息訴化解類案件。穩控類案件立案后主要針對可能或者已經實施妨礙社會秩序、公共利益的信訪行為落實穩控措施,達到排除妨礙或者降低后果發生概率的目的。主要有以下幾類:(1)上級機關或本院檢察長交辦、批辦突出信訪的穩控處置;(2)具有較大社會影響、極端事件發生可能、揚言或曾經實施進京訪或越級非正常訪、涉眾型金融犯罪案件集訪及其他30人以上的集訪、信訪人病情危重、涉及較高級別領導干部或社會知名人士等情形的重大敏感信訪的穩控處置;(3)重要節點或會議期間省市級以上重點信訪對象以及排查上報省市級檢察院的其他重點信訪對象的穩控處置;(4)啟動院領導包案處置的信訪。息訪息訴化解類案件既包括初次信訪的化解,也包括重復信訪的化解。

從信訪事項立案合理性、必要性考量,可以將四類案件排除在立案范圍之外。這四類案件包括:(1)不屬于本院管轄范圍且不需要轉辦的信訪事項。不屬于本院管轄的信訪事項原則上不應作立案處理,但考慮到檢察機關的法律監督職能,信訪人對檢察機關實施法律監督寄予較高期望,檢察機關亦可以借助監督手段推動處置,而且信訪事項轉辦通常需要與相關部門進行溝通處理,故未將不屬于檢察機關管轄但需要轉辦的信訪事項排除在立案范圍之外。(2)公益性事項,如窗口接待的法律咨詢等。此類事項嚴格意義上不屬于信訪事項。(3)窗口接待中可以當場解決的信訪事項。如案件查詢、需要控告申訴檢察部門向辦案部門轉交材料等。由于這些事項的處理比較簡單,通常能夠當場完成。(4)依照法律和相關規定,應當由專業部門負責處理的信訪事項。如信訪人提交羈押必要性審查申請,應當移送刑事執行檢察部門辦理等。出于職責分工和處理的保密性考慮,應當將相應的信訪事項排除在控告申訴檢察部門立案辦理范圍之外。

辦結標準定位

案件辦理必定有始有終。對于信訪案件而言,難以完全比照訴訟案件,將某一種決定的作出確定為辦結標準。參照《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》的要求,可以擬出以下標準:

信訪終結案件的辦結標準。對基層院申報終結或建議終結的案件,以市檢察院已決定終結或相關司法機關已采納建議為準;對最高人民檢察院決定終結的案件,以已由檢察機關相應的責任單位向信訪人送達《控告申訴案件終結告知書》為準。此標準的設定類似于訴訟案件,已由相應的政策予以明確。

控告自辦案件的辦結標準。這類案件應當符合以下條件:(1)案件審查達到“案清事明”的標準;(2)信訪訴求處置到位。其中,對合法合理訴求,已經采納和解決;對缺乏事實根據或者不符合法律規定的訴求,不予支持,并已向信訪人做好解釋疏導工作;(3)原案糾錯和瑕疵補正工作已經落實到位;(4)對穩控類信訪案件,信訪人作出承諾理性上訪的書面申明,或在特定時間段內未實施非正常上訪行為,或其違法上訪行為已受到公安機關相關處理約束;對化解類信訪案件,信訪人簽署息訪息訴承諾書,或口頭明確表示不再上訪并由檢察人員通過筆錄等形式記錄在案,或自化解方案實施完成后六個月內未再上訪。

制約體系定位

辦案作為一項行使公權力的司法活動,有其特有的權力運行邊界,由目的、原則、管轄、程序、步驟、方法等構成。同時應當配套相應的監督制約體系。筆者認為,應聚焦三個方面,構建制約體系。

職權分配。辦理信訪案件,主要涉及檢察長、主辦檢察官、檢察官三類人員職權的分配。檢察官助理、書記員主要協助檢察官工作,一般不存在可以自行決定的事項,故本文不作探討。檢察官是辦理信訪案件的責任主體,其能夠自主接待控告、申訴、舉報人,接受犯罪嫌疑人投案自首,決定受理信訪事項,開展信訪初核,實施調查計劃或工作方案,主持案件公開審查、代表檢察機關向信訪人通報辦理情況或宣布處理結果等。但涉及決定立案,決定召開評估會、公開審查會,決定向相關單位或部門提出反向審視意見,決定延長辦案期限,決定案件辦結等職權,應當由主辦檢察官或檢察長行使。其中,涉及重大、疑難、復雜信訪案件或信訪案件處理中重大問題的,應當由檢察長或檢察委員會決定。職權的合理、有限分配有利于對辦案活動從程序上開展監督制約。

上級監督指導。對基層檢察院而言,主要聚焦涉法涉訴信訪工作領導小組和省市級檢察院控告申訴檢察部門兩個主體的監督指導。涉法涉訴信訪工作領導小組是某個檢察機關內部負責組織、指揮、協調信訪工作的領導機構,通常由檢察長任組長。上述領導小組對信訪辦案活動的制約作用主要體現在:(1)在辦案力量調配上,對于重大、疑難、復雜的信訪案件,經檢察長批準,可以在全院范圍內抽調專門力量組成臨時性辦案組織,或者要求內部相關部門支持、配合控告申訴檢察部門辦理案件,亦可以決定辦案人員的回避問題;(2)信訪案件辦理過程中或辦結后,可以以召開會議討論、要求書面報告或口頭匯報等形式進行監督指導;(3)研究決定辦案機制建設;(4)研究決定對反向審視意見的處理和相關人員的追責問題;(5)研究決定信訪處置對外溝通協調的重大事宜等。

省市級檢察院控告申訴檢察部門主要承擔業務指導的責任,體現在:(1)交辦信訪案件,并要求基層院定期報告辦理情況和辦理結果;(2)對重大、疑難、復雜信訪案件,可以決定提級辦理;(3)發現基層院辦案結論存在錯誤的,可以自行變更決定或者指令基層院變更決定;(4)建立信訪案件重要辦理節點的備案審查制度,如立案和辦結后,要求基層院上報相關材料,針對備案審查中發現的問題,提出糾正意見;(5)組織專項檢查、專題匯報、專項統計等活動;(6)研究決定轄區內信訪案件的辦案機制、職權分配等事宜。

案件管理部門專業化監督。當前,檢察機關案件管理工作體系已經形成,從案件入口到出口,案件管理部門承擔對檢察機關所有辦理案件的全覆蓋、專業化監督工作。案件管理部門對信訪辦案活動的專業化監督,主要體現在:(1)流程監管,發放信訪案件案號,可以進行案件隨機分配,要求控告申訴檢察部門將案件從立案到辦結整個流程的完整信息錄入相關的辦案系統備查;(2)要求控告申訴檢察部門將案件所在材料錄入系統,開展個案辦理質量分析,認定司法瑕疵或司法錯誤,提出追責意見;(3)將檢查發現的辦案問題,區分責任后,錄入或建議錄入相應檢察人員的司法檔案;(4)對有認識分歧、工作方式采用爭議、法律政策適用異議以及存在質量問題的案件,組織召開案件評查會議進行討論;(5)組織專項檢查活動,反饋檢查意見并督促整改。