一些地方建特色小鎮(zhèn)存盲目跟風急于求成問題專家剖析

特色小鎮(zhèn)建設(shè)如何避免成為形象工程

對話動機

近日，河南省發(fā)改委、省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，要求各地根據(jù)地域人文和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，嚴控特色小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向，避免“建成即荒廢”的尷尬。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，如何避免過去出現(xiàn)的一些問題？記者就此與業(yè)內(nèi)專家展開對話。

對話人

國家行政學院經(jīng)濟學部教授 　　黃 錕

中國人民大學公共管理學院教授 楊宏山

《法制日報》記者 　　　　　　　杜 曉

《法制日報》實習生 　　　　　　史偉欣

片面政績觀致特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化

記者：河南出臺相關(guān)意見控制特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化，此事引起社會對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)注。房地產(chǎn)化這一現(xiàn)象會造成哪些負面影響？

黃錕：“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”。特色小鎮(zhèn)是一種產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展模式，是就地就近城鎮(zhèn)化的有效實現(xiàn)形式，是新時代中國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。近年來，旅游小鎮(zhèn)、物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、機器人小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn)、新能源汽車小鎮(zhèn)、森林小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)，林林總總，蔚為壯觀。由于特色小鎮(zhèn)既不同于城市，又區(qū)別于農(nóng)村，是城市和農(nóng)村的天然結(jié)合帶和粘合劑，在新時代特殊背景下，特色小鎮(zhèn)的健康、可持續(xù)發(fā)展，有利于推動產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)城之間、城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展，有利于落實新型城鎮(zhèn)化，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動作用，促進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，房地產(chǎn)化成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中一個最突出、最普遍的問題，它如同一顆毒瘤，它的存在，勢必引發(fā)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的空城化風險、房地產(chǎn)風險、脫實向虛風險和債務風險。這四種風險的存在，不僅會使特色小鎮(zhèn)喪失集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力，而且會嚴重制約特色小鎮(zhèn)實體經(jīng)濟的發(fā)展，對特色小鎮(zhèn)和當?shù)卣麄€經(jīng)濟社會發(fā)展都會造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。

楊宏山：房地產(chǎn)是當下小城鎮(zhèn)都希望發(fā)展的一個領(lǐng)域。特色小鎮(zhèn)是地方城鎮(zhèn)化的高級形態(tài)。隨著人口的集聚，小鎮(zhèn)本身有發(fā)展房地產(chǎn)的愿望與需求，但單純依靠房地產(chǎn)發(fā)展，小鎮(zhèn)的前途是灰色的。發(fā)展不能僅僅靠蓋房子，小鎮(zhèn)的發(fā)展要靠特色產(chǎn)業(yè)來支撐，如果以房地產(chǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，那就把特色小鎮(zhèn)這個概念理解錯了。

房地產(chǎn)在小城鎮(zhèn)發(fā)展是正常的，但這需要與小城鎮(zhèn)的發(fā)展相契合。特色小鎮(zhèn)是一種優(yōu)中選優(yōu)的項目，如果僅僅將房地產(chǎn)作為主體產(chǎn)業(yè)，那還有特色可言嗎？前期規(guī)模設(shè)計宏大，后期不過是建成了普通小鎮(zhèn)。值得強調(diào)的是，特色小鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)發(fā)展到高級階段出現(xiàn)的現(xiàn)象，必須具有特色和競爭力很強的產(chǎn)業(yè)。

記者：特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)房地產(chǎn)化，這一現(xiàn)象是如何形成的？

黃錕：特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的形成具有主觀和客觀上的原因。從主觀上看，片面的政績觀和GDP發(fā)展觀是特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的根本原因。一些地方仍然沒有樹立起以人為本的發(fā)展思想和創(chuàng)新綠色協(xié)調(diào)開放共享的新發(fā)展理念，仍以追求GDP數(shù)量擴張為目標，以形象工程、面子工程為抓手，以長官意志為資源配置的主要方式，照抄照搬、簡單復制外地建設(shè)經(jīng)驗，貪大求快，盲目發(fā)展、過度追求數(shù)量目標和投資規(guī)模，違背城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)律。

從客觀上看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化有三個重要誘因。第一個誘因是房地產(chǎn)的簡單易行和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。對于很多鄉(xiāng)村來說，缺乏特色的自然資源和經(jīng)濟資源，缺乏必要的發(fā)展基礎(chǔ)，更缺乏發(fā)展的財政保障，這意味著，按照常規(guī)的發(fā)展模式，很難找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破口和城鎮(zhèn)化的發(fā)展途徑。而房地產(chǎn)的發(fā)展模式卻簡便易行，只要夠大膽、有企業(yè)支持，就能突破發(fā)展瓶頸，簡單依靠土地和資本運作套路，就能高效快捷地建起新園新區(qū)新城。

第二個誘因是房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲和購房購地需求的持續(xù)增長。房地產(chǎn)市場化改革以來，房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)的是單邊的持續(xù)上漲狀態(tài)，這讓房地產(chǎn)價格上漲成為一種普遍的社會預期，盡管三四線城市和小城鎮(zhèn)的房市已經(jīng)出現(xiàn)供大于求的狀況，但相對于其他行業(yè)來說，需求依然保持持續(xù)增長，房地產(chǎn)市場的投資回報率依然較高，這使得政府和企業(yè)依然對發(fā)展房地產(chǎn)熱情不減。

第三個誘因是地方財政支出缺口的持續(xù)擴大。由于一方面各地的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、脫貧攻堅等方面需要更多的財政支出，另一方面很多地方尤其是縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)濟增長和財政收入增速明顯放緩，地方財政支出缺口持續(xù)擴大，在這種情況下，不少地方不得已通過房地產(chǎn)化來獲取更多的財政收入。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨四大不良傾向

記者：除了房地產(chǎn)化之外，目前在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中還存在哪些問題？

黃錕：除了房地產(chǎn)化問題之外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中還存在四個方面的不良傾向。

一是盲目跟風，急于求成。一些地方急于出成果、出政績不顧資源貧乏、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的實際情況，盲目跟風，完全忽略特色小鎮(zhèn)的建設(shè)基礎(chǔ)、運營周期、投資規(guī)模等客觀現(xiàn)實。一些地方貪多求全，搞形象工程、政績工程，把建設(shè)特色小鎮(zhèn)指標化，要求下級政府必須完成，重數(shù)量輕品質(zhì)，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

二是特色不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。一些地方一味復制仿造，未能深入挖掘本地特色產(chǎn)業(yè)，對地區(qū)資源稟賦、文化內(nèi)涵等模糊不清，簡單模仿、生搬硬套缺乏創(chuàng)意，搞“大拼盤、大雜燴”，結(jié)果造成特色小鎮(zhèn)空有名頭而特色不強，產(chǎn)業(yè)定位模糊，更無實質(zhì)資源支撐，不考慮地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，產(chǎn)城融合發(fā)展成為空談，商業(yè)模式難以為繼。

三是市場化機制不足，缺乏發(fā)展可持續(xù)性。不少特色小鎮(zhèn)是以政府主導而建立的，更多的只是為了滿足政府的長官意志和考核要求，而不是為了滿足消費者需要或市場需要。這樣建設(shè)的特色小鎮(zhèn)先天不足，得不到市場響應或追捧，難以吸納更多市場主體和人口，后續(xù)可持續(xù)發(fā)展困難。

四是規(guī)劃不完善，后期管理運營滯后。有的地方特色小鎮(zhèn)規(guī)劃存在長官意志、重復規(guī)劃、形式單一、缺乏通盤謀劃、挖掘資源要素不到位等現(xiàn)象。特色小鎮(zhèn)存在上級多頭管理、監(jiān)督管理機制不健全和本級管理機構(gòu)和管理人才短缺的雙重矛盾，導致不少地方走板變樣，偏離初衷。不少特色小鎮(zhèn)缺乏運營思路，將小鎮(zhèn)運營和發(fā)展寄希望于稅收優(yōu)惠、資金補貼、用地傾斜等優(yōu)惠政策。

怎樣讓特色小鎮(zhèn)建設(shè)良性運行

記者：為了避免特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化，需要采取哪些措施？

楊宏山：從國家角度看，有必要制定相關(guān)政策，要求小城鎮(zhèn)嚴控房地產(chǎn)用地指標。打著特色名號、實質(zhì)是房地產(chǎn)運作的投標商興風作浪，不僅會抬高房價，還會影響實體經(jīng)濟的成本，對小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生負面效應。從過去教訓中吸取經(jīng)驗，不能任由房地產(chǎn)化發(fā)展。地方政府要檢討政策問題，扶持那些城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的、有真正特色項目的小鎮(zhèn)，扭轉(zhuǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)一哄而上的局面。

記者：鑒于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要性，從長期來看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應該秉持哪些原則？

黃錕：為了保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)不走板、不變樣，按照設(shè)計初衷健康可持續(xù)發(fā)展，必須堅持五項基本原則：

以人為本，重在建設(shè)。建設(shè)特色小鎮(zhèn)的根本目的是為了滿足人們的就業(yè)、居住和生活需要，這也是特色小鎮(zhèn)是否具有吸引力、聚集人氣的最重要因素。這就必須建設(shè)舒適便利的公共設(shè)施和服務，包括充足的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共服務和社會保障、宜人的生態(tài)環(huán)境等。

一鎮(zhèn)一業(yè)，產(chǎn)鎮(zhèn)融合。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須具有市場競爭力和持續(xù)生存能力的產(chǎn)業(yè)支撐。要著力構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和開放包容的營商環(huán)境，方便投資者自主高效組合各類生產(chǎn)和從事產(chǎn)業(yè)活動。

突出特色，以特興鎮(zhèn)。特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心，是保持特色小鎮(zhèn)生命力的最關(guān)鍵因素。要從當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，傳承傳統(tǒng)文化，注重生態(tài)環(huán)境保護，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施，防止千鎮(zhèn)一面。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)必須基于當?shù)靥厥庾匀环A賦和資源環(huán)境優(yōu)勢，如基于農(nóng)業(yè)和自然景觀優(yōu)勢形成的休閑旅游觀光產(chǎn)業(yè)、基于工業(yè)資源的資源開發(fā)和加工制造產(chǎn)業(yè)、基于城市或區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群的配套產(chǎn)業(yè)等。

政企協(xié)作，市場主導。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個長期且系統(tǒng)的工程，政府與企業(yè)要加強深度合作、爭取實現(xiàn)互利共贏，建立政府與企業(yè)之間良性互動和市場主導機制。要按政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的方式來推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營模式的改進，以更加市場化的投資機制和運營模式來投資、建設(shè)、運營、管理特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。政府要切忌大包大攬，重在營造好特色小鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境，為投資與運營企業(yè)提供好各種服務。

因地制宜，量力而行。從各地區(qū)實際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，實事求是、量力而行、控制數(shù)量、提高質(zhì)量，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，不搞區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數(shù)量要求和政績考核，防止盲目發(fā)展、一哄而上。

記者：如何通過完善相關(guān)制度，推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)沿著正確的方向發(fā)展？

黃錕：確保特色小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展、行穩(wěn)致遠，離不開相關(guān)制度的改革和創(chuàng)新。

建立政府和企業(yè)之間長期良性互動的體制機制。總的來說，政府應多掌控全局，企業(yè)應多關(guān)注運營維護。但在不同建設(shè)階段，政府和企業(yè)關(guān)系應動態(tài)調(diào)整。在小鎮(zhèn)建設(shè)初期，要由政府牽頭制定規(guī)劃、提供基礎(chǔ)公共設(shè)施服務，充分發(fā)揮財政資金的引導作用。在小鎮(zhèn)建設(shè)的中后期階段，要積極引入專業(yè)運營商和產(chǎn)業(yè)運營機構(gòu)，及時補充、提升小鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能和生活服務功能。

建立有效的激勵約束機制。要適當擴大特色小鎮(zhèn)管理權(quán)限，對納入特色小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍的建制鎮(zhèn)要逐步實現(xiàn)財權(quán)、地權(quán)、事權(quán)等有序下放，其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對待；可允許非建制鎮(zhèn)類的特色小鎮(zhèn)成立具有一定權(quán)限的特色小鎮(zhèn)管理委員會。要創(chuàng)新政策激勵機制，改變政策扶持資金的發(fā)放時序，對于創(chuàng)建合格的特色小鎮(zhèn)及時給予資金等獎勵，而不是對僅處于概念階段的特色小鎮(zhèn)就盲目給予資金支持。要在社會事業(yè)方面確定長期投入機制，切實貫徹共享發(fā)展理念，不斷提升小鎮(zhèn)及周邊居民的獲得感。

完善投融資機制。創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制，大力推進政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；研究設(shè)立國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，傾斜支持特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)；鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)加大金融支持力度；鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道；對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)內(nèi)容進行分類，積極鼓勵企業(yè)資金的整體進入。

完善配套保障機制。要全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，全面落實居住證制度，不斷拓展公共服務范圍；建立健全進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)自愿有償流轉(zhuǎn)和退出機制；按照“小政府、大服務”模式，推行大部門制，降低行政成本，提高行政效率。