大數據應用如何爬坡過坎(大數據助力國家治理⑥)

專家建議：避免盲目跟風，支持政府業務融合流程再造

本報記者 張 垚 季健明 劉發為

近年來，大數據在輔助政府決策、社會治理等方面發揮了諸多作用。大數據發展日新月異，要推動實施國家大數據戰略，讓大數據更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善，還有哪些問題亟待解決？用大數據提升國家治理能力，有哪些誤區需要警惕？北京理工大學副校長、中國科學院院士梅宏，清華大學國家治理研究院執行院長、教授孟慶國接受本報專訪。

大數據是提升治理能力的“富礦”，目前仍在初級應用階段

記者：當今世界，信息技術創新日新月異，數字化、網絡化、智能化深入發展，大數據應用目前處于何種發展階段？如何理解大數據驅動國家治理能力現代化？

梅宏：大數據本質上是多個信息系統產生的數據匯聚、碰撞、融合，隨著信息化進入以大數據為表征的新階段，即以數據的深度挖掘與融合應用為特征的智能化階段，大數據的價值和意義凸顯，特別是在提升國家治理能力方面，人們寄予較高期待。但從全球范圍看，大數據應用還處于初級階段。大數據在國家治理應用中仍面臨許多現實難題，在政府管理和服務民生方面有很大進步空間，例如信息系統的互聯互通和數據共享問題、應用導向的數據融合分析和深度挖掘問題、信息系統的數據處理能力問題等。

孟慶國：大數據驅動國家治理能力現代化可以從三個方面來理解：一是大數據能夠提升政府決策能力和治理水平，促進簡政放權、“放管服”改革，實現決策科學化、管理精準化、服務智能化。二是大數據能夠促進保障和改善社會民生。將大數據應用到教育、醫療、就業、住房、交通等領域，能夠進一步強化民生服務的均等化、普惠化、便捷化、個性化。三是大數據能夠推動社會治理模式創新。利用大數據可以綜合分析社會風險因素，提高對風險因素的感知與防范能力，有利于完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。

對于推進國家治理體系和治理能力現代化而言，大數據是一個“富礦”。這主要體現在“橫”和“縱”兩大方面。“橫”的方面，體現在內容上：大數據作為國家治理的基礎資源，其“富礦”功能體現在國家經濟、政治、文化、社會、生態等方方面面的海量數據信息資源上。對這些“富礦”資源進行有效整合和集成，就能夠為國家治理現代化提供基礎數據和決策支撐。“縱”的方面，體現在過程上：推進國家治理現代化，要統籌好國家治理現代化的目標，大數據可以有效整合和集成這些過程和要素的數據信息，通過對于海量數據的處理，助力找到國家治理現代化的最優路徑和戰略選擇。

信息孤島的形成有技術、利益、法規等多方面原因

記者：針對國家治理能力提升，大數據應用存在哪些障礙？這些問題的原因有哪些？

梅宏：信息孤島是我國政府數據共享開放與應用的首要障礙。信息孤島的產生原因很多，從技術層面看，信息系統的建設均是自底向上的發展模式，容易形成多個獨立模塊或獨立系統，而且由于技術更新換代快，也會導致新舊系統之間無法互通互聯；從業務層面看，數據在很多場景下意味著權力，對于掌握數據的一些部門來說，交出數據就有可能失去業務管轄權，導致很多部門缺乏共享數據的內生動力；從法規層面看，現有的法律法規并沒有明確界定哪些數據可共享、哪些不可共享，導致有的部門不敢共享也不知道該共享哪些數據。部門利益、法規缺位、技術因素，三方面導致很多業務部門不愿、不敢、不會共享數據。

記者：如何能突破信息壁壘，推進數據開放、共享和流通？

梅宏：解決信息孤島問題有兩種途徑，類似于“新區”建設和“舊城”改造。一是重新規劃和從頭建設，針對新需求，采用新技術，建設新系統，繞開或者推倒了原有信息孤島，自然也就不存在原有系統的互聯互通問題。但是，這種建設途徑周期長、成本高，對規劃能力與前瞻性要求高，而且，隨著需求和技術的變化，“新區”終究會成為“舊城”，新的互聯互通需求又會產生。

對舊系統改造集成是解決信息孤島問題的第二種途徑，我們探索了一種技術方案，嘗試用軟件定義的方式來實現數據的開放和共享，通過以“黑盒”方式智能學習一個孤島系統的內部狀態和內部行為，重建其運行時體系結構，構建數據訪問接口，不需要直接開放后臺的系統和數據，也不需要二次開發工作，甚至不需要原開發商的參與，實現對已有數據資源的讀取和修改。

此前我們用了一個月的時間在貴陽做了一次全貴陽市的數據開放共享，完成了全市50多家單位300多個系統2000多個功能項目的梳理，形成了1000多個數據訪問接口和對應的數據目錄，這些數據目錄都是可以訪問的、活化的數據資源。

數據中心建設應做好頂層規劃，因地制宜并以應用需求為導向

記者：用好大數據應避免哪些誤區？

梅宏：政務數據共享體系不宜一味追求物理集中，可邏輯互聯先行，物理集中跟進，設定好應用場景。比如：數據應用部門提需求，數據擁有部門做響應，交換平臺管理部門保流轉。要實現這種場景的有效運行，應當由上級部門建立統一的數據共享交換管理機構，并將原有的由下級部門上交數據模式改為由上級部門基于接口的提取數據模式。

在發展過程中，很多地區過于注重數據中心等基礎設施投入，因地制宜和應用需求導向不夠，可能導致重復建設、資源浪費。數據中心建設應該做好頂層規劃和示范引導，積極謀劃，審慎推進。此外，在使用大數據的過程中，防止“唯數據論”。數據共享應當是以支持政府業務的融合和流程再造為目的，數據背后的管理部門需要進一步改進服務。

孟慶國：目前大數據應用有三個誤區需要注意：一是以“發展”之名盲目跟風。各地區、部門搞大數據一定要結合實際，考慮現實基礎和條件。二是以“創新”之名不求實際，任何事情的發展都不能一步到位，應求真務實地發展。三是以“改革”之名而“舊瓶裝新酒”。如以發展大數據之名，大搞重復建設，名為信息工程的“更新換代”，實為換湯不換藥。