近日，新世紀(jì)以來第15個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布。其中確定，推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。

“農(nóng)村的有些工作看似很小，但可能侵害農(nóng)民利益?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱說，推行村級小微權(quán)力清單制度，把“責(zé)權(quán)利”搞清楚，對保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益有好處。

小微權(quán)力腐敗危害大

中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來的5年間，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。這其中就有“最牛村主任”、“萬歲”村支書等典型案例。

孟玲芬是河北省定州市大辛莊鎮(zhèn)泉邱二村原村主任，網(wǎng)友稱為“最牛村主任”。在孟玲芬掌控下的泉邱二村，村民生孩子要罰款、家中死人要罰款、結(jié)婚要罰款、蓋房也要罰款，亂罰款成為其“管理”村務(wù)的“絕招”。村民不交罰款，孟玲芬輕則在大喇叭里惡語謾罵、斷水?dāng)嚯姡貏t指使人員棍棒相加。

2016年8月，定州市人民法院依法以尋釁滋事、敲詐勒索、故意毀壞財物、職務(wù)侵占等7項(xiàng)罪名，一審判處孟玲芬有期徒刑20年。檢察機(jī)關(guān)指控孟玲芬的犯罪事實(shí)達(dá)15項(xiàng)之多，法院一審判決書長達(dá)81頁近5萬字。

“萬歲”村支書的稱謂則屬于河南省舞陽縣澧河村原村黨支部書記張建國。據(jù)查，2003年至2012年，張建國伙同其弟張建芳先后6次打罵本村村民，兩次借故敲詐他人現(xiàn)金6萬元。2005年，時任村主任的張建國因工作與時任村黨支部書記的柴某意見不一致，張建國竟然在“兩委”干部會上公然將柴某打傷。只要有利益的事情，都瞞不過張建國。而緊鄰澧河村的澧河河道里的河砂，同樣被他看中。據(jù)查，張建國在未取得河道采砂許可證的情況下，私自在澧河河道內(nèi)非法采砂，其所采砂價值達(dá)180余萬元。

上級調(diào)查組掌握了張建國的違紀(jì)違法事實(shí)后，找他談話。張建國張狂地說：“別看你們現(xiàn)在調(diào)查我，我現(xiàn)在回俺村，村里的人還得喊我‘萬歲’。”

針對這樣的現(xiàn)象，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水在接受《法制日報》記者采訪時說，村級小微權(quán)力腐敗的最大危害就是直接損害人民群眾的切身利益。

此外，莊德水分析說，小微權(quán)力產(chǎn)生腐敗會使中央的一些政策走樣、變形。“如果中央的政策難以對這些小微官員產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，也就是說中央政策不能到達(dá)基層，這會影響中央的權(quán)威，讓群眾對政府產(chǎn)生不信任。

腐敗隱蔽性特點(diǎn)突出

《法制日報》記者注意到，此次中央一號文件中使用的是“小微權(quán)力腐敗”，而并非往常所用的“基層腐敗”。對此，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田的解釋是，小微權(quán)力主要是針對村莊、鄉(xiāng)村，基層腐敗還包括縣和鄉(xiāng)一級的腐敗。

此次中央一號文件強(qiáng)調(diào)“小微權(quán)力腐敗”，鄭風(fēng)田認(rèn)為，主要原因在于近年來村級發(fā)生了很多小官大貪的問題。

“這些年，我們圍繞‘三農(nóng)’展開的服務(wù)非常多，但因?yàn)榇寮壻Y源未能很好地分配、利用，出現(xiàn)了很多問題。過去的反腐多集中在上級部門的權(quán)力，但村級權(quán)力，尤其是一些先富起來的地區(qū)，也是非常大的。正因?yàn)槿绱?，這次提出推行村級小微權(quán)力清單制度?！编嶏L(fēng)田說。

對此，莊德水表示認(rèn)同，他說，“我們所說的小和微是指權(quán)力主體所處的級別比較低，權(quán)力的層級處在末梢，更重要的是掌握小微權(quán)力的主體往往與群眾最接近。這個小而微可能是小而全，麻雀雖小，五臟俱全，權(quán)力的能量、腐敗危害并不亞于那些大而全的權(quán)力的腐敗”。

進(jìn)行大量田野調(diào)查的華中科技大學(xué)教授賀雪峰認(rèn)為，地域不同，基層治理也呈現(xiàn)不同的問題。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口流入流出平衡的東部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)利益較多，存在較多利益博弈，一個村子的招商項(xiàng)目可能就有幾百上千萬元，巨大的利潤往往驅(qū)使當(dāng)?shù)氐拇甯刹扛傔x頗為激烈，大多是當(dāng)?shù)氐囊恍敖?jīng)濟(jì)能人”通過“拉關(guān)系”參選村干部，他們或者是想給當(dāng)?shù)刂\福利，或者就是想通過政治聲譽(yù)給自己帶來更多的資源和利益。

不過，即使地域不同所帶來的小微權(quán)力大小不同，但受訪專家均認(rèn)為，小微權(quán)力腐敗也具有相似性，比如隱蔽性和集團(tuán)性。

“由于一些村包括監(jiān)督制度在內(nèi)的治理制度不健全，一些村干部利用信息不對稱、制度不完善等來實(shí)施腐敗，這些人一旦進(jìn)行腐敗，其他人可能看不懂其中的貓膩?！鼻f德水向《法制日報》記者介紹說，集團(tuán)性是指很多小微權(quán)力主體與一些黑惡勢力，甚至是與自己的家族親屬形成一個利益網(wǎng)絡(luò)，共同侵蝕集體利益，造成國有資產(chǎn)損失和當(dāng)?shù)厝罕娎媸軗p。

湖南省紀(jì)檢機(jī)關(guān)近日查辦的一起村官案件就比較有代表性。湖南省長沙市望城區(qū)齊天廟村原村委會主任羅英俊，為了自己出行方便，強(qiáng)行將由扶貧專項(xiàng)資金修建的道路改道，道路修建計劃既沒通過村“兩委”會議，也沒通過村民代表大會，徹頭徹尾地違反政策和程序。

此外，羅英俊手下還支配著一些閑散人員充當(dāng)打手。他多次向承包村幼兒園建設(shè)的建筑企業(yè)和一家水泥制管廠索要兩萬元環(huán)境衛(wèi)生管理費(fèi)，但兩家企業(yè)認(rèn)為費(fèi)用過高不愿妥協(xié)。多次索要無果后，羅英俊干脆給企業(yè)斷電。兩家單位被逼無奈只得向他們妥協(xié)，一共向羅英俊上交了3.5萬元才算了事。2018年1月，羅英俊被取消預(yù)備黨員資格，并移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

權(quán)力規(guī)范與監(jiān)督并行

此次中央一號文件中提出的小微權(quán)力清單制度已經(jīng)在一些地方有所實(shí)踐。

2014年3月，浙江省寧?？h制訂了《寧?？h村級權(quán)力清單三十六條》，清單包括村級招投標(biāo)、宅基地審批、低保戶申請等在內(nèi)的涉及農(nóng)村重大決策和民生問題的流程，流程均來自現(xiàn)有涉農(nóng)法規(guī)政策。

2016年以來，安徽省濉溪縣積極推行農(nóng)村小微權(quán)力清單制度，對村級組織的各項(xiàng)權(quán)力和制度運(yùn)行進(jìn)行梳理、歸類，編制了《農(nóng)村小微權(quán)力清單》，并通過公開欄、LED顯示屏、宣傳欄、政務(wù)公開網(wǎng)站等方式，將清單向全體村民公開。

在鄭風(fēng)田看來，小微權(quán)力清單應(yīng)包括村莊的重大事務(wù)的決策、財務(wù)、宅基地調(diào)整、各種救濟(jì)款、醫(yī)保、招投標(biāo)以及村莊的各種建設(shè)問題，“清單運(yùn)行應(yīng)該有一個透明公開的程序。所以，清單實(shí)際上有兩方面的內(nèi)容，一方面是權(quán)力運(yùn)行清單，另一方面是監(jiān)督體系，以確保這個清單體系能讓村莊的運(yùn)行比較規(guī)范”。

“小微權(quán)力清單制度是一個非常不錯的制度設(shè)計，目的就是規(guī)范權(quán)力的行使、明確權(quán)力行使的邊界、規(guī)范權(quán)力行使的流程，運(yùn)用監(jiān)督方式對權(quán)力實(shí)行實(shí)時監(jiān)督，并且要求把權(quán)力系統(tǒng)的情況向社會主動公開。”莊德水對《法制日報》記者說，這不僅僅是個制度設(shè)計的問題，更重要的是把權(quán)力清單向社會公開，主動接受社會監(jiān)督，并且要把權(quán)力行使的每一個過程都流程化，有章可循，用程序化的方式規(guī)定權(quán)力行使，避免權(quán)力失去監(jiān)控，“我們要進(jìn)行監(jiān)督、進(jìn)行公開，這要有一個制度的依托，權(quán)力清單制度就是制度的依托”。

除了清單制度，此次中央一號文件中還明確加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。

莊德水告訴記者，黨的十八大以來，治理基層微腐敗成為各級地方黨委政府的重點(diǎn)，有一些地方在治理小微腐敗方面進(jìn)行了很多制度上和機(jī)制上的創(chuàng)新。

“應(yīng)該說，在治理小微腐敗方面取得了成效。從我國幅員遼闊的地域情況看，解決小微權(quán)力腐敗需要花很長時間。在現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)范圍內(nèi)，解決這些層級范圍內(nèi)的微腐敗問題，真正把小微權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，就已經(jīng)非常不錯了，任重而道遠(yuǎn)。應(yīng)該繼續(xù)做深做細(xì)，精準(zhǔn)打擊小微腐敗，并且能夠針對小微權(quán)力出臺一系列創(chuàng)新性的制度。”莊德水說，“信息公開也非常重要。同時從監(jiān)督的角度看，應(yīng)該加強(qiáng)對基層的巡查，要實(shí)行異地交叉巡查，以問題為導(dǎo)向，從中發(fā)現(xiàn)一些違規(guī)違紀(jì)或是頂風(fēng)作案的行為。