作者:北京大學中國教育財政科學研究所副研究員 魏建國

我們期待,在不遠的將來,我國會有若干所卓越的非營利民辦大學,與已有的大學一道形成一個具有全球競爭力的高等教育系統(tǒng)。

2016年修訂的《民辦教育促進法》摒棄了“合理回報”這一廣為詬病的規(guī)定,明晰了“非營利”的內涵,確立了民辦教育分類管理的模式。這一重要修訂將為我國民辦教育的發(fā)展帶來深遠的影響。

修訂前《民辦教育促進法》關于合理回報的相關規(guī)定

1995年通過的《教育法》第25條明確規(guī)定,“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。1998年通過的《高等教育法》第24條也規(guī)定,“設立高等學校不得以營利為目的”。而2002年通過的《民辦教育促進法》規(guī)定,“民辦學校的出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。可以看出,修訂前《民辦教育促進法》所持的立場是,出資人取得“合理回報”與“不得以營利為目的”不矛盾。或者說,取得“合理回報”也屬于“非營利”。

關于“合理回報”的相關規(guī)定具有如下一些消極后果:

造成相關的理論混亂。從內涵上分析,取得“合理回報”就是取得投資回報,就是取得利潤分配,這是典型的營利。同時,該法第6條又提到“國家鼓勵捐資辦學”。而捐資辦學是不分配利潤的,是典型的非營利辦學。這就造成了嚴重的理論混亂。不分配利潤的捐資辦學、不要求取得“合理回報”的辦學、相當于分配利潤的要求取得“合理回報”的辦學,都構成非營利教育。此外,值得注意的是,“非營利”并非僅限于教育領域的一個法律概念。在科學、文化、衛(wèi)生等諸多領域都存在舉辦“非營利”機構的現(xiàn)象。

制度設計的不配套。對于三種類型的“非營利”辦學,修訂前的《民辦教育促進法》并沒有規(guī)定與之相配套的三類制度予以保障。《民辦教育促進法實施條例》對確定“合理回報”的比例進行了限定,還規(guī)定了需要考慮的因素。回報是否“合理”,直接關系到對民辦學校的定性。但是,相關的規(guī)定操作性并不強,并沒有給出一個客觀、明確的標準。《民辦教育促進法》以取得回報是否“合理”來界定是否“非營利”也就沒有了可操作性。事實上,對于一個不應該成為法律概念的“合理回報”要使其在法律上有準確、明晰的含義,本來就是不現(xiàn)實的,更不用說建立與之相適應的制度措施了。

影響真正的非營利辦學。修訂前的《民辦教育促進法》將要求取得“合理回報”也納入“非營利”范疇,同時在優(yōu)惠政策設計上使此類辦學與真正的非營利辦學處于大致同樣的地位。例如,在土地方面,《民辦教育促進法》并沒有區(qū)分是否要求取得“合理回報”,而是針對民辦學校作了統(tǒng)一規(guī)定。在稅收方面,《民辦教育促進法實施條例》對是否要求取得“合理回報”的稅收優(yōu)惠作了區(qū)別。其第38條規(guī)定,捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校,依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優(yōu)惠政策,由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。但是,相關部門并沒有出臺專門針對要求取得“合理回報”民辦學校的稅收優(yōu)惠政策。這種狀況使得真正的非營利辦學并沒有享受到比要求取得“合理回報”辦學更為優(yōu)惠的政策條件。此外,“合理回報”相關規(guī)定使得真正的非營利辦學在整個民辦教育立法中處于邊緣地位。這些都不利于真正的非營利辦學的健康發(fā)展。

造成對其他領域投資的不公平。要求取得“合理回報”的辦學其實是一種在教育領域的投資行為。一方面民辦學校舉辦者根據(jù)“合理回報”取得投資收益,另一方面民辦學校又根據(jù)“非營利”享受稅收優(yōu)惠、公益事業(yè)用地等在內的各項政策優(yōu)惠。如果教育領域可以通過“合理回報”獲得與非營利相關的政策優(yōu)惠的話,那其他的社會事業(yè),比如醫(yī)療、文化、環(huán)保、科技等都可以提出類似的主張。但是,這種延伸其實是不現(xiàn)實的。如果真是那樣,那國家的財政收入將會受到很大的影響。因此,“合理回報”相關規(guī)定對于其他領域的投資而言是不公平的。

《民辦教育促進法》修訂關于“非營利”的界定及保障

《民辦教育促進法》修訂的一項重要內容是對民辦學校實行分類管理,明確將民辦學校分為非營利性民辦學校和營利性民辦學校。同時,界定了“非營利”的內涵,即“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益,學校的辦學結余全部用于辦學”。這一界定和國際上通行的關于非營利組織的“禁止利潤分配”標準在本質上是一致的。值得注意的是,《中華人民共和國慈善法》第52條規(guī)定:“慈善組織的財產應當根據(jù)章程和捐贈協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的,不得在發(fā)起人、捐贈人和慈善組織成員中分配。”此外,《中華人民共和國民法總則》在第三章法人部分專門規(guī)定了一節(jié)非營利性法人,其中第87條規(guī)定:“為公益目的或者其他非營利目的成立,不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人,為非營利法人。”可以看出,新修訂的《民辦教育促進法》和《慈善法》《民法總則》關于“非營利”的規(guī)定是相一致的。

除了對“非營利”作出清晰界定外,新修訂的《民辦教育促進法》還為非營利辦學規(guī)定了一些制度保障。相關規(guī)定主要包括非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策;新建、擴建非營利性民辦學校,人民政府應當按照與公辦學校同等原則,以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠;非營利性民辦學校清償債務后的剩余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學,對于剩余財產的不同處理也是營利與非營利相區(qū)別的一個重要方面;縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持,對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。此外,法律還規(guī)定了一些共同適用于營利性和非營利性民辦學校的制度保障。例如,設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構,并建立相應的監(jiān)督機制;收取費用的項目和標準向社會公示,并接受有關主管部門的監(jiān)督;依法對民辦學校實行督導,建立民辦學校信息公示和信用檔案制度;評估辦學水平和教育質量,并將評估結果向社會公布;等等。

《民辦教育促進法》修訂對民辦教育的促進作用

民辦教育的存在對于整個教育系統(tǒng)競爭機制的形成具有極其重要的意義。美國高等教育體系的一個顯著特征就是機構類型的多樣性,包括公立、私立非營利和私立營利三大類型。早在公立大學建立之前,私立非營利大學就已經存在。私立非營利大學為美國高等教育機構的組織、管理和運轉方式奠定了基礎,確立了學術標準。特別是自1819年達特茅斯學院案以來,私立非營利大學在高等教育體系中的法律地位得到了牢固確立。更為重要的是,私立非營利大學的存在增強了美國高等教育體系的競爭性。特別是在研究型大學中,私立非營利大學更是長期占據(jù)各類大學排行榜的前列。

改革開放以來,我國民辦教育取得了長足發(fā)展。以高等教育為例,民辦教育在我國高等教育大眾化進程中發(fā)揮了重要作用,但其辦學水平尚處于較低層次,對“985”“211”等高水平公辦大學構不成競爭壓力。這和美國私立非營利研究型大學的繁榮發(fā)展形成了鮮明對比。制約我國民辦高等教育向更高水平發(fā)展的因素很多,缺乏穩(wěn)定可預期的良好制度環(huán)境或許是其中一個因素。值得注意的是,新修訂的《民辦教育促進法》有望改變這一狀況。前文已經提到,新修訂的《民辦教育促進法》明確了“非營利”的內涵,對非營利性民辦學校和營利性民辦學校實行分類管理,對非營利性民辦學校在稅收、土地、捐贈等方面都規(guī)定了更為優(yōu)惠的政策。這些制度創(chuàng)新為非營利民辦教育的發(fā)展創(chuàng)造了更為優(yōu)越、穩(wěn)定、可預期的制度環(huán)境。因此,新修訂的《民辦教育促進法》必將會吸引真正的捐資辦學者舉辦非營利學校,形成一個充滿活力的非營利民辦教育系統(tǒng),進而對公辦教育系統(tǒng)構成競爭壓力,從而促進我國整個教育體系的蓬勃發(fā)展。定位為世界一流大學的非營利民辦大學“西湖大學”正在籌辦中,而其前身——由施一公院士任院長的“浙江西湖高等研究院”已經開始運轉。我們期待,在不遠的將來,我國會有若干所卓越的非營利民辦大學,與已有的大學一道形成一個具有全球競爭力的高等教育系統(tǒng)。