作者:上海市政協常委、上海社會科學院法學研究所副所長 殷嘯虎

全面推進依法治國,必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各個方面,堅定不移走中國特色社會主義法治道路。具體來看,黨對依法治國的領導,主要通過三個方面的功能體現出來。

一是主導引領功能。

中國的法治建設進程,是由黨決策和主導的。黨的十五大報告首次提出“依法治國,建設社會主義法治國家”,強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,是發展社會主義市場經濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障。根據黨中央的建議,1999年憲法修正案在憲法第5條增加了“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”。在其后歷次黨代會報告中,都對依法治國的進程作出了總體規劃。黨的十六大提出,發展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的十七大明確依法治國是社會主義民主政治的基本要求,強調要全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家。黨的十八大指出,要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。黨的十八屆四中全會專門作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,對社會主義法治國家建設進行頂層設計,明確了建設社會主義法治國家的性質、方向、道路、抓手等關鍵性問題。

在黨的主導和引領之下,中國的法治建設取得了舉世矚目的成就。黨的十九大報告提出成立中央全面依法治國領導小組,加強對法治中國建設的統一領導,也正是基于這一功能的實現。因此,堅持黨對依法治國的領導,應當充分認識這種主導引領功能的重要意義。

從中國法治建設的實踐而言,實現黨對依法治國的主導和引領,首要的是堅持黨總攬全局,統籌依法治國各個領域的工作,確保黨的主張貫徹到依法治國全過程和各個方面。這個總攬全局、牽引各方面的總的抓手,就是建設中國特色社會主義法治體系。這個法治體系的基本內容是兩個“形成”:一是形成國家法體系,包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。另一個是形成完善的黨內法規體系。顯然,這一目標只能在黨的主導和引領之下才能實現。

此外,還要實現黨對依法治國實施步驟的主導和引領。全面依法治國是一項系統工程,不能一蹴而就,而應分階段、分步驟進行。從法治實施的內容來看,也是應當圍繞黨的大政方針和總體決策不斷推進。例如,當代中國法治實施,要樹立憲法權威,健全憲法實施和監督制度。在這方面,黨的十八屆四中全會明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政”,并且要求“完善全國人大及其常委會憲法監督制度,健全憲法解釋程序機制”;黨的十九大報告進一步提出“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”。通過有計劃、有步驟地推進,引領和規范憲法和法律的實施工作。

二是統籌協調功能。

依法治國是一項全局性工作,需要靠黨的統籌協調來加以推進。從總體上看,這種統籌協調功能主要體現在以下三個方面:

對依法治國工作布局的統籌協調。建設社會主義法治國家的整體工作布局,要求統籌協調兩個層面的工作:一個是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,另一個是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。就前者而言,依法治國、依法執政、依法行政是一個有機聯系的整體,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,依法執政是新的歷史條件下我們黨執政的基本方式,依法行政是法治狀態下政府行為的基本原則和基本方式。三者具有內涵的統一性、目標的一致性、成效的相關性,必須彼此協調、共同推進、形成合力。就后者而言,法治國家、法治政府、法治社會建設相互聯系、內在統一,是法治建設的“三大支柱”。三者相輔相成,缺少任何一個方面,全面推進依法治國的總目標就無法實現。這就需要執政黨在全面推進依法治國進程中,將法治國家、法治政府、法治社會建設統籌規劃、同步實施、一體建設。為此,黨的十九大報告在談到堅持全面依法治國時明確指出,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

對依法治國具體實踐的統籌協調。依法治國實踐主要涉及科學立法、嚴格執法、公正司法、嚴格守法四個方面的工作,黨的十九大報告對如何統籌協調這些方面的工作提出了具體要求。在科學立法方面,要以良法促進發展、保障善治;在嚴格執法方面,要建設法治政府,推進依法行政,嚴格規范公正文明執法;在公正司法方面,要深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制;在全民守法方面,要加大全民普法力度,建設社會主義法治文化,樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。同時,還特別強調:各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法,任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權,絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。

對依法治國推進路徑和規范的統籌協調,即要堅持依法治國和以德治國相結合。習近平總書記指出,法律是成文的道德,道德是內心的法律,法律和道德都具有規范社會行為、維護社會秩序的作用。治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治,既重視發揮法律的規范作用,又重視發揮道德的教化作用,實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。在推進依法治國過程中,必須大力弘揚社會主義核心價值觀,弘揚中華傳統美德,培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德,提高全民族思想道德水平,為依法治國創造良好人文環境。

三是支持保障功能。

堅持黨對依法治國的領導,并不是說黨包辦甚至直接干預法治建設領域的各項工作,而是在主導引領、統籌協調的基礎上,支持和保證各個方面依法有序開展工作、履行職責。習近平總書記強調,堅持黨的領導,不是一句空的口號,必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上。

就領導立法而言,黨的政策是國家法律的先導和指引。黨領導立法,就是根據黨和國家大局、人民意愿提出立法建議,立人民需要的法。要健全立法工作機制和程序,引導立法機關把握立法方向、突出立法重點,使所立法律更加務實管用有效,突出黨的工作中心,以良法促善治。

就保證執法而言,就是要在黨的領導下建立權責統一、權威高效的依法行政工作體制,深化政治立場、民主意識、法治觀念教育,使執法者在思想上行動上同憲法法律保持一致。

就支持司法而言,就是要確保司法機關依法獨立行使審判權和檢察權,確保人民在每一個司法案件中都感受到公平正義。

就帶頭守法而言,就是各級黨組織和黨員干部尤其是領導干部帶頭弘揚社會主義法治精神,堅持依憲治國、依憲執政,引導全社會信仰法治。要以嚴格的黨規黨法管黨治黨,使全體黨員都成為全社會守法的表率。要保持對憲法法律的忠誠之心、敬畏之心,在任何時候都不能觸碰法律紅線、不得逾越法律底線。自覺在憲法法律范圍內活動,充分發揮好黨在依法治國中的政治核心作用和先鋒模范作用。