在成灌快鐵犀浦站,市民通過動車、地鐵同站臺交互換乘通道。全國首例動車、地鐵同臺交互換乘模式在位于四川成都的成灌快鐵犀浦站啟用。這項舉措提高了市域快速鐵路銜接地方公共交通的客流換乘效率,市民出行將更加便捷。 新華社記者 薛玉斌攝

市域(郊)鐵路是城市綜合交通體系的重要組成部分,可以讓大城市周邊地區和中心城市融為一體。對中心城市而言,能極大地緩解城區交通、環境、房價、土地、公共服務等壓力,有效擴大城市容量,改善城市投資環境,增強城市競爭力,提高城市宜居性;對于周邊鄉鎮而言,便捷的軌道交通將吸引更多人口轉移過來,大大加快發展步伐,最終真正融入中心城市

近日,浙江省臺州市市域鐵路S1線一期工程SPV公司——臺州臺中軌道交通有限公司正式組建,意味著國內首個采用PPP模式建設的市域(郊)鐵路項目加速落地。

作為城市中心城區連接周邊城鎮組團及其城鎮組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統,市域(郊)鐵路是城市綜合交通體系的重要組成部分。不久前,國家發展和改革委員會印發了《關于促進市域(郊)鐵路發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),明確著力擴大市域(郊)鐵路公交化運營服務的有效供給,以更好地適應都市圈和城市群發展新要求。

發展市域(郊)鐵路有何重要意義?如何吸引社會資本參與市域(郊)鐵路建設?有關專家接受了記者的采訪。

周邊地區和中心城市融為一體

將改變大城市的空間結構和居民的居住分布形態,同時大大加快鄉鎮發展步伐

市域(郊)鐵路發展滯后,有效供給能力不足,是當前我國城市公共交通的短板之一。隨著城鎮化進程的進一步加快,這一短板表現得更加突出。

“從軌道交通布局看,如果只重視發展高鐵,忽視市域(郊)鐵路發展,可能會形成‘虹吸效應’,導致大城市越來越發達,小城鎮走向沒落。”中國鐵道科學研究院運輸及經濟研究所副所長王懷相說。

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心產業所所長榮西武告訴記者,很多發達國家的大城市都經歷過人口和產業向郊區溢出的階段。為解決居民在中心城區與周邊城鎮之間的交通往來問題,倫敦、巴黎、東京、紐約等國際大都市圈都建設了市域(郊)鐵路。上千甚至數千公里的連接城市中心與周邊衛星城的軌道交通,在都市圈交通體系中發揮了重要作用。

榮西武舉例說,2013年,東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77.7%,其中市郊鐵路占公共交通出行總交通量的比重達到65.5%,在東京都市圈3800萬人口中,約有2/3居住在東京市區周邊的衛星城里。這些衛星城與市郊鐵路伴隨而生——先有了鐵路,再有了衛星城。

根據《指導意見》,到2020年,我國京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經濟發達地區的超大、特大城市及具備條件的大城市,市域(郊)鐵路骨干線路將基本形成,構建核心區至周邊主要區域的1小時通勤圈。

“構建1小時通勤圈,可以讓大城市周邊地區和中心城市融為一體。”榮西武表示,對中心城市而言,城市外圍的土地可以更有效利用,將極大改變大城市的空間結構和人們的居住分布形態,人口、產業往外擴散,將極大地緩解中心城區交通、環境、房價、土地、公共服務等壓力,有效擴大城市容量,改善城市投資環境,增強城市競爭力,提高城市宜居性。對于周邊鄉鎮而言,由于土地多、房價便宜、環境好,便捷的軌道交通將吸引更多人口轉移過來,大大加快鄉鎮發展步伐,最終真正融入中心城市。

王懷相表示,市域(郊)鐵路是高速鐵路的毛細血管。目前,我國發展市域(郊)鐵路的技術條件已經十分成熟。相比于高速鐵路,市域(郊)鐵路的性價比更高。優化市域(郊)鐵路的路網布局,有利于使高鐵規劃更加科學合理,促進資源要素在大城市與周邊城鎮加速流動。

不過,榮西武也指出,在軌道交通的沖擊下,各小城鎮也要快速找到適合自己的發展模式,選擇好未來的功能定位、找準自身產業培育方向,避免成為“睡城”。

以站點建設帶動商圈形成

市域(郊)鐵路站點設立盡量貼近城鎮中心,可以促進人流集聚,加速商圈打造

當前,許多城市在布局鐵路線路和站點建設時,一般盡量讓鐵路線路和車站遠離市區,以避免人流過于集中,導致車站周圍出現交通擁堵等一系列問題。

與大城市的線路和站點設置思路不同,《指導意見》明確提出,市域(郊)鐵路的線路要串聯5萬人及以上的城鎮組團和旅游景點并設站,車站按照功能適應、設施簡易、安全便捷的原則盡量設置于城鎮中心,增強交通引導和提高客流聚集。

榮西武表示,傳統鐵路解決的是長距離的交通需求,為避免對市區產生干擾,一般都盡量讓線路和車站遠離市區。而市域(郊)鐵路服務的是城市化的短途交通出行,客流的起訖點往往是居民區、商務區、商業區、旅游景點等場所。因此,盡量貼近城鎮中心,可以減少乘客的出行時間,也能促進人流集聚,加速商圈打造。

“車站是人流的集散地,車站本身會帶來大量人氣,特別是市域(郊)鐵路的客流往往以通勤、商務、商業、休閑等為目的,所蘊含的商業價值極高。”榮西武分析說,從國外發展經驗看,一個城鎮在市郊鐵路通達后,車站周邊的土地價值將得到極大提升,并迅速形成該城鎮的商業中心,周邊的房地產也將得到迅速開發。如果在車站設計之初就有意識地進行TOD(以公共交通為導向的開發)規劃設計,帶來的提升會更加顯著。因此,各鄉鎮必須審慎對接這次歷史性機遇,提前做好車站周邊地區的TOD規劃,找準未來發展方向和定位。

王懷相認為,建高鐵車站時,有些城市選擇在遠郊區,雖然起到了疏導交通的作用,但也客觀上帶來了居民出行成本的增加,城市要為此配建很多基礎設施。如果能利用市域(郊)鐵路的布局,把城市高鐵線路和站點布局結合起來,可以使城市原有的基礎設施得到更充分地利用。

對于鼓勵把市域(郊)鐵路的車站放在城鎮中心的做法,王懷相表示,車站往往是人流比較集中的地方,對于小城鎮而言,如果能夠利用好市域(郊)鐵路站點,形成人流密集,對于改善中小城市的產業結構和商業環境都有十分重要的意義。

形成穩定的投資回報率

通過車站周邊土地價格增值、房地產經營、商鋪及寫字樓物業的開發獲得收益

臺州市域鐵路S1線一期工程線路全長52.4公里,初步設計概算總投資228.19億元,項目投資規模大、技術要求高。

今年6月,臺州市發展改革委與中車聯合體簽署政府與社會資本合作協議。根據協議,該項目的資本金占總投資的40%,其中政府方出資20%,約為18.25億元。PPP合作期為30年,期滿后,項目資產無償移交政府或其指定機構。

王懷相表示,相比于高鐵,市域(郊)鐵路的開發成本相對低,所需資金規模較小;串聯的是大城市和周圍的衛星城鎮,沿線可開發的土地空間較大;運行的獨立性較強,投資者在運行調度上有更大發言權。因此,市域(郊)鐵路比高鐵對社會資本更有吸引力。

《指導意見》明確,我國將建立政府投入、各類金融機構和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。加強政策引導,政府在安排資金時加大對市域(郊)鐵路的支持力度。完善激勵機制,鼓勵社會資本全面參與市域(郊)鐵路投資、建設、運營、管理等各個環節。

“吸引社會資本參與的關鍵,在于讓社會資本能在市域(郊)鐵路建設、運營過程中得到相應的回報。”榮西武指出,市域(郊)鐵路建設的最大紅利來自于沿線各車站周邊商業開發和土地價值提升上。因此,可以參照港鐵的經營模式,讓鐵路股份公司參與到各個車站周邊土地的TOD開發中來,通過土地價格的增值、房地產的經營、商鋪及寫字樓物業的開發獲得收益。

目前,阻礙國內車站TOD開發的最大障礙在于土地管理制度,一方面商業用地的出讓必須招拍掛,無法確保鐵路股份公司獲得想要的地塊;另一方面土地管理制度也較為滯后,交通用地無法用于商業、商務、居住等領域的開發,使得車站用地無法分層用于不同用途。因此,榮西武建議,應改革和完善現行土地管理制度,探索同一塊土地用于不同性質經營活動的可能性及途徑,并允許在三維空間上對土地產權進行界定。

王懷相建議,在推動市域(郊)鐵路發展中,還要探索建立科學合理的市域(郊)鐵路客運價格形成機制,以穩定的投資回報率來提高對社會資本的吸引力。(經濟日報·中國經濟網記者 林火燦)