法律規范不完善現行規定未遵守監管處罰不到位

三大原因致無人機“無法無天”

當前亟待針對無人機制定一部專門的法律,明晰生產者、銷售商和使用者的權利義務,對各種大小、用途不同機型給出明確的使用區限,只有在讓購買者周知并嚴格監管的情況下,才能對層出不窮的問題“對癥下藥”

□　本報記者　陳磊

“什么叫無人機?”

每次聽到有人問起這個問題,北京市民吳迪都會不厭其煩地向對方解釋:“無人機就是一種利用無線電遙控設備控制的、不需人駕駛的飛機,能夠用于航拍等多種用途。”

放飛無人機會觸犯法律嗎?答案是肯定的。4月22日,四川省成都市警方通報稱,3名男子因為在成都雙流機場附近放飛無人機,分別被行政拘留5天。

這種放飛無人機卻沒有申請飛行空域和計劃、超出飛行空域的行為,即“黑飛”。4月14日至4月21日,短短8天時間里,成都市已經發生多起“黑飛”事件。

近年來,隨著民用無人機快速“飛”入民間,無人機“黑飛”也在頻繁干擾正常的空中秩序。據民航部門公布的數據,2015年,全國共發生無人機干擾民航飛行事件4起,2016年則發生23起。

“黑飛”挑戰社會秩序

雪白的機身,四個螺旋槳,配有一個正方形的手柄,上面可以插上手機或IPAD等電子設備……這就是80后青年吳迪買的一款無人機。

“這款機器配有4K畫質的照相攝像,實時高清傳輸,還能做到兩公里的超遠距離遙控……”吳迪自小便對航模非常感興趣。

4月23日,《法制日報》記者在互聯網上點開一家著名購物網站,在搜索欄輸入“無人機”三個字,按下回車鍵,搜索結果瞬間展現在眼前。按銷量排名,一款標明“航拍遙控無人機四軸飛行器”產品的銷量近7900架。

在該購物網站上,目前所售賣的無人機各式各樣,這些無人機大多搭載攝像頭,可以通過飛行實時錄像。有些店僅一個月的銷量就突破1000架。

中國政法大學航空與空間法研究中心研究員、北京法學會航空法學研究會常務副會長張起淮介紹說,無人機是由遙控管理的航空器,按照不同的使用領域可以分為軍用、民用兩大類。其中,民用又分專業級和消費級,前者集中于政府公共服務的提供,包括警用、氣象、消防等。后者則更多的用于航拍、游戲等休閑用途。

中國航空器擁有者及駕駛員協會(AOPA)執行秘書長、無人機管理辦公室主任柯玉寶說,根據協會統計,包括研發、生產、運營在內,我國目前有幾百家民用無人機企業,從業人員過萬人。

“無人機行業正在飛速發展,在民用領域的應用日漸增多。”張起淮告訴《法制日報》記者。

資料顯示,無人機在民用方面已廣泛應用于公共安全、應急搜救、農林、環保、交通、通信、氣象、影視航拍等多個領域。

“科技的發展速度太快,給社會秩序帶來了挑戰。”一直關注無人機發展的首都師范大學講師傅添博士對《法制日報》記者說。

最大的挑戰,是無人機“黑飛”。

柯玉寶曾告訴《法制日報》記者,按照現行監管辦法,無人機只能在低空隔離空域飛行,不能在融合空域飛行,且飛行要向空管部門申請飛行空域和計劃,得到批準后才能活動。

“開車上馬路必須得有駕駛執照,航空器要適航,也要遵守航空‘交規’。假如你明天飛,那么在前一天15時之前就需向所管轄區的航行管理部門申報你的飛行計劃。”柯玉寶說。

沒有申請飛行空域和計劃、超出飛行空域,即“黑飛”。

2015年至今“黑飛”30多起

此次發生在成都市的無人機干擾民航飛行事件即“黑飛”。

根據四川省公安廳的通報,4月14日14時05分,成都雙流國際機場西跑道北側30公里區域凈空保護區內,發現無人機活動,導致三架航班繞行,地面航班等待5分鐘。

4月17日至4月21日,當地警方又查處了多起無人機“黑飛”事件。

實際上,今年以來,國內已經發生多起“黑飛”事件。

今年2月2日,四川綿陽機場跑道上空出現不明飛行物,導致5個航班延誤、3個航班備降。據綿陽警方初步調查,懷疑有人操控“黑飛”無人機。

2月2日、3日兩天,云南昆明長水國際機場連續發現4起無人機“黑飛”事件,其中一起無人機非法飛行事件中,無人機離空中客機僅有50至70米。

另據民航部門公布的數據,2015年,全國共發生無人機干擾民航事件4起,2016年發生23起。

據此計算,自2015年至今,全國已經發生30多起無人機干擾民航事件。

針對“黑飛”,既有行政處罰,也有刑事處罰。

早在2015年4月,北京市平谷區人民法院就判決了一起無人機“黑飛”案,北京某航空科技公司3名員工因為“黑飛”獲刑。

2015年10月,民航新疆管理局依據民用航空法相關條款對某單位的“黑飛”行為進行處罰,開出了罰款兩萬元的罰單。

既然這樣,為何“黑飛”現象仍屢禁不絕?

張起淮向《法制日報》記者分析說,其背后的原因主要有三個:首先是法律規范不完善。我國現行法律體系中對無人機的規定偏向于原則性、指導性、臨時性的意見,不能對技術研發、生產制造、市場準入、適航審批、安全運行、監督管理等與無人機活動息息相關的環節作出切實有效的指引、規范和約束,無法“對癥下藥”。

張起淮認為,其次,現行規定沒有得到遵守。我國已開始重視對無人機立法和管理,《民用無人機駕駛員管理規定》《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》等規范性文件相繼出臺,但一部分從事無人機活動的企業和個人法律意識不高,加之無人機飛行的審批手續還存在不夠簡化等弊端,出于經濟利益驅使或者個人愛好,仍在執意“黑飛”。

在張起淮看來,第三個原因是執法部門的監管處罰尚不到位。對無人機“黑飛”的監管措施多以事后懲處為主,難以做到事前預防。對“黑飛”行為高發的企業和個人予以重點管控的信用體系還沒有建立。

傅添觀察發現,無人機“黑飛”現象之所以屢禁不止,主要可能在于從事無人機活動的人對現行法律法規不夠了解,也可能是“僥幸心理”在作怪。

無人機專項立法迫在眉睫

既然“黑飛”要承擔行政責任和刑事責任,那么,無人機怎樣放飛、在哪里放飛、依據怎樣的程序申請才不算“黑飛”呢?

目前,我國對于管控無人機飛行的規定,主要包括民用航空法、《通用航空飛行管制條例》《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》等法律法規和規章。

最新的規范是中國民航局2016年9月出臺的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》。該辦法第三條規定,民航局指導監督全國民用無人駕駛航空器系統空中交通管理工作,地區管理局負責本轄區內民用無人駕駛航空器系統空中交通服務的監督和管理工作。空管單位向其管制空域內的民用無人駕駛航空器系統提供空中交通服務。

張起淮認為,當前亟待針對無人機制定一部專門的法律,明晰生產者、銷售商和使用者的權利義務,對各種大小、用途不同機型給出明確的使用區限,只有在讓購買者周知并嚴格監管的情況下,才能對層出不窮的問題“對癥下藥”。

張起淮建議:“對無人機立法,要避免出現‘一抓就死,一放就亂’的困境。在我國現行法律法規的基礎上,立法部門應當立足于無人機的特點,充分考慮無人機行業的發展需求和民航、空管等部門的工作需要,從生產、適航、注冊、審批、飛行、監管、懲處等方面全方位前瞻性立法,明確其民事責任、行政責任和刑事責任,并同步出臺與法律相配套的實施細則、操作規程和行業規定,加強法制宣傳教育,將無人機真正納入我國法律體系,做到既放活市場,又監管到位。”

傅添的建議則是,由政府監管部門、研究開發者、生產企業等相關單位坐在一起,討論明確無人機的分類標準,在明確無人機分類之后,建立相應技術標準,比如強制要求生產企業作為監管源頭對無人機核心部件實行全國統一的電子編碼,實行身份識別,設立專門監管機構建立統一的數據庫對無人機銷售進行登記,建立追查制度,解決“黑飛”問題。

“目前亟需解決的問題是,先厘清無人機歸哪個部門管。”傅添向《法制日報》記者表示。

“如果任由無人機‘黑飛’泛濫,影響的不僅僅是民航安全和公共秩序,還會給人們的日常生活帶來干擾,因此,我國就無人機進行專項立法已迫在眉睫。”張起淮告訴《法制日報》記者。