為貫徹落實黨中央、國務院關于環境保護督察的重要決策部署,2016年11月28日至12月28日,中央第二環境保護督察組對上海市開展環境保護督察,并形成督察意見。經黨中央、國務院批準,督察組于2017年4月12日向上海市委、市政府進行了反饋。反饋會由應勇市長主持,朱之鑫組長通報督察意見,韓正書記作表態發言,黃潤秋副組長,督察組有關人員,上海市委、市政府領導班子成員及各有關部門主要負責同志等參加了會議。

督察認為,2013年以來,上海市委、市政府深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,著力推動環境保護與經濟發展、城市建設有機結合,環境保護工作總體走在全國前列。

上海市堅持每年把解決環保重點、難點問題列入重點工作,全市環境保護投入占GDP比重連續多年保持在3%左右,分階段推進解決突出環境問題,不斷完善城市環境基礎設施,建成青草沙水源地、城市外環生態綠化等一批重大工程,實施500公里骨干河道綜合整治,環境治理取得明顯成效。

持續推進產業調整和轉型發展,從源頭上減少污染排放。近三年累計淘汰2540項高能耗、高污染的落后產能,加強鋼鐵、石化等產業產能壓減;實施建設用地減量化,實現建設用地減量20平方公里,全部用于增加生態用地。2015年全市建成區綠化覆蓋率達到38.5%,綠色發展本底得到加強。

狠抓城市精細化管理,2015年來,針對違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住等問題,集中力量開展“五違四必”整治,全市28個區塊共整治污染源2059處,關閉淘汰企業6033家。全面完成燃煤發電機組超低排放改造和燃煤(重油)鍋爐窯爐淘汰或清潔能源替代任務,建成區全面消除散煤燃燒。推進1200余家重點工業企業揮發性有機物綜合治理,黃標車淘汰和港口船舶低排放控制工作走在全國前列。探索推進市場化機制,在全國率先推進環境污染第三方治理,并取得較好效果。對建筑工地、碼頭堆場、道路沿線等揚塵污染實施在線實時監控和動態跟蹤,減少揚塵污染。

通過不懈努力,2016年上海市大氣二氧化硫、二氧化氮、PM10、PM2.5濃度分別比2013年下降37.5%、10.4%、28.0%和27.4%;全年優良天數占比75.4%,較2013年提高9.4個百分點。地表水環境質量穩定改善,與2013年比,2016年全市考核斷面中化學需氧量、氨氮濃度分別下降10.6%和31.7%。

上海市高度重視中央環境保護督察工作,按照邊督邊改要求,嚴查嚴處群眾投訴環境案件,并向社會公開。截至2017年2月底,督察組交辦的1893件環境問題舉報已全部辦結,責令整改895家,立案處罰926家,罰款金額6211萬元,拘留17人,約談545人,問責56人。

督察指出,上海市環境保護工作取得明顯成效,但生態環境質量依然是影響城市整體發展的一個突出短板,與市民日益增長的環境需求和建設生態宜居城市目標相比還有較大差距。存在的主要問題有:

一是部分環保工作放松要求、降低標準。水污染防治行動計劃要求,長三角地區近岸海域匯水區域城鎮污水處理設施應于2016年底前全面達到一級A排放標準。但上海市2015年12月出臺的水污染防治行動計劃實施方案則將這項工作完成時限推遲到2020年底。上海市水務局2015年11月印發《違法排放污水行政處罰裁量基準(試行)》,將污水處理設施處于建設階段導致污水超標排放的情形列為從輕處罰,違反《環境保護法》有關規定。另外,上海市水務部門在核發油墨、淀粉、紡織染整等行業企業排水許可證時放松標準,未執行國家行業標準有關要求。

根據有關要求,上海市生活垃圾應于2015年全部實現無害化處理,處理能力達到3.34萬噸/日,但上海市截至督察時實際處理能力僅為2.4萬噸/日,缺口較大,導致垃圾非法傾倒事件頻發,生活垃圾違規處置問題突出。楊浦區綠化和市容管理局與無資質的個人口頭約定,由其承運處理生活垃圾,部分垃圾非法跨省傾倒;嘉定區安亭鎮黃渡環衛所違規將生活垃圾及垃圾中轉站委托無資質的上海康家有害生物防制有限公司管理,并允許其違規將垃圾運至外省處置。另外,垃圾滲濾液污染問題突出,老港垃圾填埋場滲濾液處理設施升級改造工作滯后,安亭生活垃圾處理廠無滲濾液處理設施,每天大量滲濾液長期超標排入污水管網;寶山區顧村垃圾堆場和閔行區朱家涇垃圾堆場已停運十余年,至今未完成封場,滲濾液流入場外雨水溝或直排河道。

2014年11月,國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》要求,各地全面清理違法違規建設項目應于2016年底前完成整改任務。但督察組抽查浦東新區、金山區、松江區等地發現,大量違法違規項目未納入清理范圍,僅奉賢區奉城鎮就有976個木業加工違法違規項目未納入清理整治清單。一些列入清理范圍的項目也未完成整治,奉賢區奉城鎮列入清理范圍的46個違法違規項目,有31個仍未完成整治;金山區上海同力混凝土有限公司、上海客樂思人造石制品有限公司應于2016年底前淘汰關閉,但朱涇鎮和張堰鎮政府擅自將企業淘汰關閉時間調整至2017年底。

二是在水環境治理方面攻堅克難不夠。2016年,全市259個市級考核地表水監測斷面中,有88個斷面為劣Ⅴ類,占比為34%。2013年以來,寶山區水環境質量呈現逐年惡化趨勢,2015年河流和斷面水質達標率比2013年分別下降30.7%和20.7%,16個考核斷面全部為劣Ⅴ類。

《長江中下游流域水污染防治規劃(2011-2015年)》要求,到2015年底,長江中下游流域所有城鎮污水處理廠應達到一級B排放標準。水污染防治行動計劃明確,上海市所有城鎮污水處理設施應于2016年全面達到一級A排放標準。但截至督察時,上海市50座城鎮污水處理廠中,執行一級A排放標準的污水處理廠有10個,僅占總處理能力4%;有21座污水處理廠仍在執行二級排放標準,占總處理能力68%。另外,上海市中心城區雨污混接導致每天約20萬噸污水直排;中心城區雨污合流泵站平均每日放江量達97萬噸。雨污混接、泵站放江對中心城區河道和長江口水質造成較大影響。

在飲用水水源保護方面,上海市未按照相關法律法規要求,將閔行二水廠和奉賢三水廠取水口納入一級保護區范圍。黃浦江上游飲用水水源保護區仍然存在100余臺浮吊船長期違法作業,部分浮吊船位于飲用水水源一級保護區內。黃浦江上游水源二級保護區仍有293家違法違規項目和176個排污口未完成清理整治。

污泥處置能力建設推進緩慢,浦東新區、崇明區未按要求建成污泥處理設施;應于2014年竣工的寶山區石洞口污水處理廠污泥處理完善工程至今未完成。部分污泥違規處置,青浦區污泥處理項目未落實環評要求,將部分重金屬超標污泥堆肥后用于園林綠化。另外,上海市18家城鎮污水處理廠存在出水重金屬超標情況,且6家長期超標。

三是有關部門執法監管偏軟偏弱。上海市水務部門有法不依、處罰不嚴,導致一些工業企業超標納管問題長期存在。依據《上海市排水管理條例》,嚴重超標納管企業應處5萬元以上罰款,但市水務局2013年以來處罰的422家嚴重超標納管企業中,有375家罰款數額低于5萬元的最低處罰標準。環保部門執法不嚴,督察組隨機抽查3家工業企業和1家污水處理廠,均存在長期違法排污但查處不到位的問題。青浦區上海華向實芯輪胎有限公司未批先建,環保治理設施不配套,長期違法排污,當地環保部門未依法進行按日計罰。

環境違法處罰決定執行不到位。部分地區對非訴執行案件,尚未形成環保、工商、供水、供電等部門單位配合人民法院落實強制措施的有效機制,導致2013年以來全市約800個被責令停止生產的企業未完成整改但依然正常生產。

另外,上海石化、高橋石化等部分重點企業沒有按時完成揮發性有機物治理任務。上海市現有危險化學品倉儲企業73家,其中32家未經環評審批。

督察要求,上海市應堅決貫徹落實中央要求,牢固樹立新發展理念,高標準、嚴要求,努力攻堅克難,推動發展方式綠色轉變,建設更加宜居的生態之城。加快推進污水處理廠提標改造,不斷完善建筑垃圾、生活垃圾、污水處理廠污泥收集處理和監管體系。加大違法違規項目清理整治力度,強化環境執法監督,形成執法合力。依法依規嚴肅責任追究,對督察中發現的問題,要責成有關部門進一步深入調查,厘清責任,并按有關規定嚴肅問責。

督察強調,上海市委、市政府應根據《環境保護督察方案(試行)》和督察反饋意見,抓緊研究制定整改方案,在30個工作日內報送國務院。整改方案和整改落實情況要按照有關規定,及時向社會公開。

督察組還對發現的生態環境損害責任追究問題進行了梳理,將按有關規定移交上海市委、市政府處理。