地下水污染問題曾因滲井偷排事件、農村飲用水安全等問題進入公眾視野,但其所受的重視程度仍遠不及地表水污染和空氣污染,關于地下水污染防治在立法中的定位更是少有人提及。

現行《水污染防治法》涵蓋了地表水和地下水污染問題,明確適用于地下水體的污染防治。除海水外,平常可用的水資源無非地表水和地下水,《水法》也明確水資源包括地下水。看起來,地下水污染防治與地表水污染防治一并處理似乎順理成章。

但這是最合理的立法安排嗎?在全國人大常委會已啟動《水污染防治法》修訂程序、《土壤污染防治法》制定也進入議事日程之際,重新審視地下水污染防治的立法定位十分必要。

從污染的傳導過程看,地下水污染與土壤污染的關系更為密切,在一定程度上可歸為同一個問題。地下水主要儲存于地下含水層中,與土壤直接連通甚至混為一體,二者之間發生著經常性的物質交換,地下水污染經常是由土壤污染轉移造成的。反觀地表水與地下水之間,除少數地下河連通地表徑流的情形,二者是經由土壤相互關聯的。地表水污染導致地下水污染,通常也經過了土壤這一中介。

從污染的治理要求來看,地下水污染與土壤污染的治理具有更多的一致性。不同于地表水多數情況下具有流動性的特征,地下水污染和土壤污染通常無法依賴自凈過程完成對污染物的消除。因此,雖然都強調污染源管制的重要性,但對地表水來說,如果被污染了,有時利用其自凈過程可以達到一定水質目標,嚴重情況下才需要其他治理措施。但土壤和地下水的運動特點決定了如果受到污染,依賴其自凈能力恢復環境質量將是漫長的過程。因此,往往需要更主動的治理措施應對土壤污染和地下水污染。

從污染防治的立法例來看,正是由于地下水污染的上述特點,將地下水污染防治與土壤污染防治進行統合考慮更具有合理性。我國臺灣地區的相應立法即為《土壤及地下水污染整治法》,將土壤污染與地下水污染合并立法。同時,《水污染防治法》又從防止污水進入土壤和地下水角度設置若干規則。

而大陸地區現行的《水污染防治法》,雖然涵蓋了地下水污染防治,但直接涉及地下水的條文只有5個,要么屬于水量管理規定,要么是與地表水污染防治制度關聯不大的專門規則。由此看出,地下水污染防治制度與地表水污染防治制度并沒有無法分割的密切關聯。

因此,從污染物運動的客觀規律和污染治理的客觀要求出發,將地下水污染防治與土壤污染防治合并立法可能是更合理的選擇。筆者建議,在水污染防治和土壤污染防治兩部法律立法或修訂的過程中,應充分考慮污染防治的客觀需要,借鑒其他地區立法經驗,制定《土壤和地下水污染防治法》,應對土壤和地下水污染問題。將《水污染防治法》修訂為集中于地表水污染防治的專門法律,給予地下水污染防治更恰當的立法定位。

作者：華南理工大學法學院 劉長興