城市低收入居民的住區環境改善，歷來是各國政府社會治理的大難題。在我國，黨和政府高度重視這一問題并較好地解決了人居問題。住建部的統計數據顯示，2008年至今，我國已完成開工改造各類棚戶區3296萬套，加上2017年計劃開工的600萬套，這一數據達到了令人驚嘆的3896萬套。即使考慮到從開工到完成的時滯，也有3000多萬套。近1億住房困難群眾由此告別棚戶區，住進現代化的安置社區。

不僅如此，我國存在和遺留問題少，市民滿意度高。國家統計局社情民意調查中心發布的《城鎮棚戶區改造群眾滿意度調查報告》顯示，居民對近年來黨中央國務院出臺的加快改造政策，表示“滿意”的占48.9%，表示“基本滿意”的占43.6%，合計高達92.5%。

3000多萬套的數量，92%以上的群眾滿意度，這個城市低收入居民的住區環境改善歷史上的奇跡，是如何成就的呢？

首先，為了更多、更快、更好地解決棚戶區問題，針對發展中的實際情況，中央政府不僅制定了明確的改造目標，而且不斷將改造的門檻降低、改造的范圍延伸、改造的標準提高、改造的規模擴大，以最大限度惠及群眾。

其次，從金融政策、財稅政策、土地政策等方面，對棚戶區改造給予最大限度地支持。從金融政策看，增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和群眾自籌等辦法籌集資金等金融措施。地方政府從城市維護建設稅、城鎮公用事業附加費、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用于棚戶區改造。從財稅政策看，棚戶區改造項目免征城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。電力、通訊、市政公用事業等企業，減免棚戶區改造的入網、管網增容等經營性收費。從土地政策看，棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目通過劃撥方式供地。

最后，黨和政府之所以有信心和決心推進，除了因為棚改是重大民生和民心工程，還因為探索到棚改的有效模式即“政府主導，市場運作”。政府主導是指政府負責制定和實施相關的戰略與規劃，政府制定和實施相關的制度與政策，利用政府的公共財力和運作能力，對棚改居民提供程度不同甚至“兜底”的補助與保障。市場運作是指涉及棚戶區改造的人力、資金、技術以及棚改住房的生產、交換、分配和消費，由棚改相關的開發企業、金融機構、中介組織、棚改家庭，主要通過市場或采取市場化的方式來實現。堅持這一原則，處理好在一些環節上的關鍵問題，不僅可以確保當期棚改成功，而且避免遺留問題。

以棚戶區居民安置為例，就根據居民自愿選擇，靈活多樣安置。居民安置采取實物（住房）和貨幣化安置兩種方式。貨幣化安置主要包括三種方式：一是政府搭建平臺，居民與開發企業直接對接選房，內蒙古呼倫貝爾市海拉爾區的“選房超市”是典型代表；二是政府購買商品房作為安置住房；三是棚改居民拿到安置款后自主選擇。安徽銅陵的“房票”方式，把棚戶區搬遷居民應得款項扣除按“產權調換”方式應承擔房款后的余額轉化為貨幣，向搬遷家庭出具“房票”作為購房支付憑證（不可兌換現金），居民取得“房票”后購買政府投資建設的安置房或政府組織團購的安置房。

此外，棚戶區改造之所以能完成3000多萬套的開工和改造，還在于有嚴格的責任目標管理機制。各部門和多方各司其職，形成最大合力。

課題組長：倪鵬飛 執筆：陳 飛（首都經貿大學城市學院） 倪鵬飛 成員：劉彥平 姜雪梅 鄒琳華 高廣春 李 超