數量龐大的各類標準

根據國家標準化管理委員會的統計數據，我國在“十二五”時期制定發布國家標準9310項，行業標準20197項，地方標準16545項。截至2016年底，國家標準、行業標準和地方標準總數達到11.6萬項，國家標準樣品總數達到1878項。企業標準超過100萬項。這一標準的總量已經遠遠超過了我國各級立法機關和政府部門頒發的法律法規之和，標準成為與法律法規同等重要的現代社會治理工具。尤其是近幾年，標準適用的范圍越來越大，現代農業、服務業及社會管理與公共服務標準占比明顯提升，戰略性新興產業、制造業、能源資源環境等重點領域標準體系也不斷健全，標準已經覆蓋到一二三產業和社會事業的各個領域。

與此同時，國際組織、區域組織和發達國家也在大力發展標準，搶奪這一極具前景的綜合實力競爭市場主導地位。從標準數量來看，國際標準化組織（ISO）已經發布了2.1萬余項國際標準，國際電工組織（IEC）和國際電信聯盟（ITU）分別發布了9200項和4000余項國際標準。在歐洲，歐洲標準化組織和歐洲電工組織共同發布了2萬余項歐洲標準，歐洲電信組織則發布了超過3萬項歐洲標準。在美國，美國國家標準化協會（ANSI）發布了1萬余項國家標準，美國材料與試驗協會（ASTM）等其他行業組織也發布了大量的美國國家標準和行業標準。

國家標準的體系失調問題

國務院在《深化標準化工作改革方案》中明確指出，現行國家標準、行業標準、地方標準中僅名稱相同的就有近2000項，有些標準技術指標不一致甚至沖突，既造成企業執行標準困難，也造成政府部門制定標準的資源浪費和執法尺度不一。特別是強制性標準涉及健康、安全、環保，但是制定主體多，28個部門和31個省（區、市）制定發布強制性行業標準和地方標準；數量龐大，強制性國家、行業、地方三級標準萬余項，缺乏強有力的組織協調，交叉重復矛盾難以避免。為解決這一現實問題，《深化標準化工作改革方案》提出：“充分運用信息化手段，建立制修訂全過程信息公開和共享平臺，強化制修訂流程中的信息共享、社會監督和自查自糾，有效避免推薦性國家標準、行業標準、地方標準在立項、制定過程中的交叉重復矛盾。”

然而，國務院的改革方案發布后，各行業主管部門發布的標準化改革方案正在讓分工負責部門日益強勢，統一管理部門日益式微，國家標準體系失調有難以回頭的危險。例如，2016年12月，安監總局牽頭起草、中央頒發的《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中規定，“國務院標準化行政主管部門負責及時立項、編號、對外通報、批準并發布”，統一主管部門淪為沒有監督權的流水線作業。

與此同時，一些行業和地方行政主管部門在目前的《標準化法》修訂過程中提出其應當有權制定比國家標準更嚴格的行業標準、地方標準，這種觀點其實是主張將政府標準按市場標準的形式管理，試圖取消政府標準體系的協調一致性要求。這種反對意見已經造成了一些法律上的松動，現行《標準化法》和國務院法制辦2016年3月發布的《標準化法（修訂草案征求意見稿）》均規定：“在公布國家標準之后，該項行業標準自行廢止。”“在公布國家標準或者行業標準之后，該項地方標準自行廢止。”然而，在2016年6月之后的《標準化法修訂草案》中取消了“自行廢止”規則，這就增加了標準體系的維護難度和成本。

市場主導的標準協調度低

主張擴大行業標準和地方標準制定權的部門一般也是業務工作比較重大，標準化工作相對成熟、先進的，他們希望在本行業、本地區制定更加嚴格的標準，從而最大限度地利用標準工具實現公共治理目標。但是，國家標準和行業標準均是全國范圍內實施的標準，如果需要提高標準要求，應該通過修改國家標準予以實現，而不能因為政府職權劃分創造出兩套標準。相反，如果對同一事項同時出現了國家標準和行業標準，不僅屬于國家財政資源的浪費使用，而且會造成政出多門，給政府標準貫徹實施造成困擾，嚴重損害國家機關的公信力。對于地方標準，如果地方標準嚴于國家標準，那么將違反《反不正當競爭法》的規定，存在地區貿易壁壘問題。總而言之，我國作為一個單一制國家，需要國家政策的一致性；我國作為一個單一的市場環境，需要統一的標準。

《深化標準化工作改革方案》提出構建“中國特色的標準體系”，這一特色應當是揚長避短，兼采政府主導標準和市場主導標準各自的優點。在市場主導的標準體系國家，其大量的研究均承認：市場主導的標準有公共利益保護失衡、協調度低而阻礙標準作業發揮的弊端。對于政府主導的標準，其最大優點在于協調水平和級別高，能夠高效率地實現標準化目標。美國國會下屬的東西方研究中心2013年發布的《美國自愿性標準體系：亞洲創新政策的最佳借鑒指南》報告中，特別肯定了以中國為代表的政府主導型標準體系在此方面的理論優勢。與此同時，國家標準體系不可重復，是發達國家標準化立法和政策的一致要求。在我國政府標準領域需要堅定貫徹協調一致的優勢特性。

提高推薦性國家標準的要求

為了構建協調一致的國家標準體系，國務院辦公廳于2015年12月頒發了《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020年）》，提出在標準制定、實施與監督各層面加強系統性和協調性。目前的《標準化法修訂草案》專門新設了“監督管理”一章，其中規定：“國務院有關行政主管部門在標準制定、實施過程中出現重大爭議的，應當由國務院標準化行政主管部門組織協商；協商不成的，由國務院標準化協調機制解決。”這些規定從預防和治理兩個層面保障了國家標準體系的協調一致。

要徹底解決地方政府和行業主管部門對于高標準的要求，關鍵則是提高推薦性國家標準的要求和發展團體標準。強制性國家標準是保底線，推薦性國家標準應當是提升國家質量水平，這才是政府標準的功能所在。作為推薦性的國家標準，應當建立國標應有的公信力，適當提高標準要求。

作者：中國政法大學比較法學研究院　劉云