人民政協(xié)網(wǎng)3月12日電（記者 汪俞佳）“相較于大氣污染、水污染，土壤污染‘看不見’，容易被人忽視。”農(nóng)工黨中央?yún)⒄h政部副部長王素芳告訴記者，繼建言水污染防治和水資源利用后，農(nóng)工黨中央今年將目光投向土壤，提交了《關(guān)于轉(zhuǎn)變立法理念注重多元共治加快完善土壤污染防治基本法律制度的建議》，從立法的角度為土壤污染防治鼓與呼。

■持續(xù)建言聯(lián)合發(fā)力

這并不是農(nóng)工黨中央首次提交相關(guān)建議。

作為以醫(yī)藥衛(wèi)生、人口資源和生態(tài)環(huán)境為主要界別特色的參政黨，農(nóng)工黨中央近年來持續(xù)關(guān)注土壤污染問題。在2015年7月農(nóng)工黨中央舉辦的第十屆中國生態(tài)健康論壇上，全國政協(xié)副主席、農(nóng)工黨中央常務(wù)副主席劉曉峰專門主持召開了“土壤污染防治專題座談會”，與有關(guān)專家學(xué)者就相關(guān)問題展開討論。

2016年3月，農(nóng)工黨中央向全國兩會提交《完善土壤污染防治法律體系，依法遏制土壤污染的建議》，呼吁加快土壤污染防治立法，形成完整的土壤保護法律體系。

兩個月后，國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》，即“土十條”。“土十條”的發(fā)布，無疑為土壤的保護治理工作注入了一劑強心針。至此，水、氣、土三大環(huán)境領(lǐng)域，從國家層面均出臺了行動計劃。

“我國已經(jīng)制定了大氣污染防治法和水污染防治法，但遺憾的是，至今還沒有專門的土壤污染防治立法。”《土壤污染防治法》何時出臺？成為農(nóng)工黨中央關(guān)注的焦點。

為更好地了解當前土壤污染現(xiàn)狀和土地資源保護情況，2016年10月，農(nóng)工黨中央和全國政協(xié)社會和法制委員會組成聯(lián)合調(diào)研組，由劉曉峰帶隊，赴江西、湖南兩省開展實地調(diào)研。

調(diào)研中，地方有關(guān)部門的反饋與調(diào)研組的很多看法不謀而合。在農(nóng)工黨中央看來，當前土壤污染問題的出現(xiàn)雖然與部分地區(qū)土壤酸化加劇、土壤中重金屬背景值偏高、有色金屬冶煉產(chǎn)業(yè)規(guī)模大等特殊因素有關(guān)，但更主要是由我國經(jīng)濟社會發(fā)展中長期形成的“高投入、高消耗、高排放”的粗放型發(fā)展方式，以及城鄉(xiāng)社會長期存在的“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的生產(chǎn)生活方式造成的。農(nóng)工黨中央認為，依法科學(xué)防治土壤污染，關(guān)鍵在于樹立預(yù)防為主、綜合治理的理念，充分發(fā)揮制度的剛性約束作用，建立完善的土壤污染防治法律法規(guī)體系。

■從“末端治理”向全過程控制轉(zhuǎn)變

實際上，為保護土壤環(huán)境，國家先后出臺了很多法律法規(guī)，但相關(guān)條款分散在《環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等法律法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，重點不夠突出，違法成本低。

在農(nóng)工黨中央看來，究其原因，主要是“末端治理”的立法理念不適應(yīng)土壤污染防治的積累性、隱蔽性、綜合性特征，難以為土壤污染防治和土壤資源保護工作提供完善的法制保障。

據(jù)了解，全國人大目前已啟動相關(guān)立法工作，全國人大環(huán)境資源委員會正在就《土壤污染防治法（征求意見稿）》廣泛征求各方面意見。為更好推進《土壤污染防治法》的立法工作，農(nóng)工黨中央建議，正在制定中的《土壤污染防治法》宜從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，強化“風(fēng)險管控”立法理念，在“源頭預(yù)防”與“末端治理”兩頭發(fā)力，完善土壤保護制度的頂層設(shè)計，系統(tǒng)解決土壤污染防治問題。

在湖南調(diào)研時，農(nóng)工黨中央發(fā)現(xiàn)，湖南在試點地區(qū)采用的“邊生產(chǎn)、邊修復(fù)”的治理模式，通過農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域等措施，確保了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保障農(nóng)用地得到安全利用。

“地方一些好的經(jīng)驗要總結(jié)借鑒。”農(nóng)工黨中央建議，建立土壤環(huán)境質(zhì)量基礎(chǔ)信息庫和信息共享機制，土壤基礎(chǔ)信息庫在規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建、環(huán)保等部門之間實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。建立和完善土壤污染等級劃分制度，實行土壤的差異化管理和風(fēng)險排序。以保障食品安全和人體健康為目標，建立土壤污染與人群健康調(diào)查、監(jiān)測和風(fēng)險評估制度。

■加強“多元共治”注重“系統(tǒng)協(xié)調(diào)”

調(diào)研組所到之處，地方相關(guān)部門負責(zé)人多次提到，“目前土壤污染防治工作‘政出多門’、‘九龍分治’現(xiàn)象嚴重。”

“土壤污染防治是一項耗資巨大的長期性工程，‘大家污染，政府治理’既不科學(xué)也不可行。”農(nóng)工黨中央認為，在《土壤污染防治法》制定過程中，宜高度重視中國土壤污染的“中國特征”，充分發(fā)揮政府監(jiān)管職能和市場機制兩個方面的功能，兩手發(fā)力，通過制度性安排建立“多元共治”的土壤污染防治體制機制。

農(nóng)工黨中央提出，應(yīng)明確土壤污染由環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)職能部門在法定范圍內(nèi)承擔(dān)土壤污染防治職責(zé)的管理體制，尤其要確定各級政府對所轄區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)、環(huán)境保護主管部門承擔(dān)“監(jiān)管者”責(zé)任的法律定位。

總的來說，《土壤污染防治法》作為土壤環(huán)境保護領(lǐng)域的‘龍頭法’，具有‘頂層設(shè)計’的功能，但其所建立的土壤污染防治的法律制度，必然會對已有的法律制度產(chǎn)生影響。“這就需要高度重視立法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，否則會因法律沖突而影響實施效果。”

為提高土壤立法質(zhì)量和可操作性，健全土壤污染防治的法律制度體系，農(nóng)工黨中央建議全面梳理《土壤污染防治法》與《環(huán)境保護法》《土地管理法》《森林法》等相關(guān)法律的關(guān)系，確立土壤污染防治領(lǐng)域的保護優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、安全利用、綜合治理、污染擔(dān)責(zé)等基本制度。