朱維群委員代表全國政協民族和宗教委員會作發言

自然保護區是國家生態功能區的核心部分，加強自然保護建設是生態文明建設的重要內容。目前全國已建立2740處自然保護區，總面積147萬平方公里，80%以上分布在民族地區，基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區體系，但也存在一些亟待解決的問題。

一、 管理體制和運行機制有待理順。我國現有的自然和文化遺產保護體系包括自然保護區、風景名勝區、文物保護單位、國家地質公園等9個類型，管理的主體責任在地方政府，業務歸口分屬環境保護部、國土資源部、國家林業局、國家海洋局等多個部門，造成部門之間、部門與地方之間職權交叉。2015年以來，由國家發展改革委牽頭，在北京、吉林、青海等9省市開展為期3年的國家公園體制試點，同樣存在著試點區與自然保護區重疊、國家層面的管理體制不明確、生態紅線劃定工作滯后等問題。

二、 保護與開發矛盾突出。我國大部分自然保護區建立時屬于搶救性劃建，缺乏嚴格系統的科學考察，長期存在保護區區劃不合理、本底數據不清楚、缺乏動態監測等問題。有的地方當初將城鎮、村莊、工礦企業、公路等直接劃入自然保護區的核心區、緩沖區或實驗區；一些省、區、市不經報備或批準，自行調整或縮小保護區范圍；一些地方保護區核心區與邊境線重疊，與動員邊境地區群眾守邊護邊發生矛盾，不利于邊境地區的穩定和國防的鞏固。

三、 法規建設相對滯后。《自然保護區條例》發布至今已22年，有些規定已不適應新形勢的要求。全國自然保護區中有一半涉及集體土地和山林，保護區管理機構依據相關法律法規對土地、山林資源實施用途管制和嚴格保護，與當地群眾應享有的使用權和收益權難以協調，地方政府和基層干部群眾參與保護積極性不高，《物權法》實施后這一矛盾更加凸顯；國家目前實施的重點生態功能區補償制度存在補償范圍不全面、補償對象不到位、補償標準偏低等問題，在西部民族地區這一矛盾更為突出；對相關違法違規案件處罰力度偏輕，不能有效制止自然保護區內的私挖濫采等案件頻發。

為此建議：一、加強國家自然保護體系的頂層設計。加快推進自然資源資產產權制度和用途管制制度建設，在劃定生態保護紅線的基礎上，加強國家公園及各類自然保護地管理體制和運行機制的頂層設計與統籌，明確各級政府及主管部門的職責，形成有效的運作體系，真正體現國家公園、自然保護區和各類保護地的公益性屬性。

二、 實事求是調整自然保護區空間布局。結合“十三五”易地扶貧搬遷工作，對居住在自然保護區核心區與緩沖區內的居民實施生態移民；盡快研究提出自然保護區內已有探礦權、采礦權退出補償機制；將生態服務功能價值較低的重點城鎮、交通干線、重要發展區域調整出自然保護區范圍；邊境線一般不劃入保護區范圍，鼓勵各族群眾扎根邊疆，守邊護土。

三、 加快修訂《自然保護區條例》。進一步明確國家綜合管理部門、地方政府、保護區管理機構的職能職責，規范自然保護區設立的審查制度、自然資源資產產權制度等；妥善處理保護區內土地權屬問題，在依法、公平、自愿的基礎上，通過置換、贖買、租賃、出讓、入股、補償等辦法，建立自然資源資產產權流轉制度，逐步實現核心區和緩沖區的集體土地、山林由保護區管理機構統一實行用途管理；合理劃分中央和地方管理事權，逐步將國家級自然保護區建設和管理運行經費納入中央預算，提高各項資源稅費使用中用于生態補償的比重，加大對國家級自然保護區及西部省級自然保護區的投入力度；引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區建立橫向補償關系。