《京津冀協同發展規劃綱要》中明確提出了建設集中承接地和“微中心”、有序疏解北京非首都功能的戰略思路。什么是“微中心”？為什么要建設“微中心”？建設“微中心”需要把握哪些戰略要點？這些問題都是落實好規劃綱要、加快非首都功能疏解和京津冀協同發展過程中亟待研究回答的理論和現實問題。

一、 在北京周邊建設“微中心”的戰略意義

目前，國際上雖然沒有關于“微中心”的權威概念，但是許多國際大都市為解決城市規模擴大與城市運行效率的矛盾，將城市某些功能分散布局到中心城外圍的某些區域，形成所謂的“新城”、“衛星城”、“業務核都市”等，這些概念類似于“微中心”。倫敦早在1946年就實施“新城運動”，到1970年代中期新城數量已經達到33個，容納了23%的城市居民，對緩解倫敦市區壓力、分散城市功能起到重要作用。東京從1958年開始規劃建設新宿、池袋、澀谷等7個副都心，并在副都心外圍建設了一批亞一個層次的“業務核都市”，比如以行政職能為主的埼玉、以養老休閑功能為特色的港北、以商務會展功能為主的千葉幕張等。

這些新城、衛星城等分散在主城外圍區域、承擔了某些特色功能的小城市，實際上就是與“微中心”相類似或有近似功能的概念。我們認為，所謂“微中心”是指與大都市中心城區保持適度的空間距離，通過承擔某種特色城市功能，與中心城形成功能互補、有機聯系，且自身具有一定的集聚能力、能夠實現職住相對平衡的區域性小城市。

在北京周邊規劃建設“微中心”，是加快非首都功能疏解、推動京津冀區域協同發展的重要抓手。具體來說，在北京周邊建設“微中心”具有以下兩個方面的意義：

一是建設“微中心”是北京城市空間結構優化調整的重要路徑。北京“大城市病”產生的原因是多方面的，固然有城市功能過多而超出了城市基礎設施、公共服務和資源環境承載能力的原因，但北京城市空間布局不合理、“單中心”格局一直未能打破，也是導致“大城市病”的重要原因。目前，北京城六區集聚了全市60%的人口、70%的從業人員和70%的產業活動，而周邊新城、新區發展相對滯后，使得北京綜合承載力有限，城市病提前爆發。

北京一直在探索“多中心”空間發展格局，在早期的城市規劃中，借鑒國外經驗，提出了新城、衛星城發展思路。如1983版規劃了13個衛星城，1993版規劃了14個衛星城和10個邊緣集團，2004版提出“兩軸-兩帶-多中心”總體城市格局，第一次明確了“多中心”城市發展思路。但由于對新城、衛星城發展規律的認識不到位，沒有抓住新城、衛星城建設的關鍵條件，軌道交通建設滯后，特別是市郊鐵路建設嚴重滯后，大多數新城、衛星城以居住功能為主，產城不匹配、職住不平衡，最終“單中心”空間格局始終未能實現根本性突破，使得城市被動式蔓延、攤大餅式擴張，最后超出城市適宜的空間規模而出現交通擁堵、運行效率降低等“城市病”困擾。

要解決北京人口、資源、環境矛盾，必須汲取中心城“攤大餅”發展的教訓，立足京津冀大區域視角，一方面，高標準規劃建設“北京城市副中心”，形成反磁力中心效應，有效緩解中心城區壓力；另一方面，在北京周邊加快建設若干個“微中心”，集中承接非首都功能疏解，構建“主城-副中心-微中心”的分散化、多中心、網絡化的城市空間格局。這既是北京作為特大城市空間演變規律的內在要求，也是有效治理“城市病”、構建國際一流和諧宜居之都的客觀要求。

二是建設“微中心”是有序疏解非首都功能、推進京津冀協同發展的重要舉措。習總書記“2.26”講話以后，京津冀三地以有序疏解非首都功能為重點，圍繞一般性產業、區域性物流中心、部分教育醫療等四類非首都功能，開展區域對接合作，取得了一定成效。但是，在實際工作中，非首都功能疏解和京津冀協同發展還面臨著很多深層次的矛盾和問題。其中一個重要原因是北京周邊區域承接非首都功能疏解的條件還不夠完備，特別是承接地與北京之間的快速交通體系尚未建立起來，公共服務水平與北京落差大，對功能疏解和人口疏解缺乏吸引力。加之當前河北、天津有很多個市、縣、區都提出要積極承接非首都功能疏解，點多分散，一定程度上存在無序競爭的現象。

在這一現實情況下，加快在北京周邊規劃建設若干個特色“微中心”，是進一步加快非首都功能疏解、推進京津冀協同發展的重要舉措。一方面，非首都功能疏解的時間緊、任務重，且資源有限，規劃建設承擔某種特色功能的“微中心”，能夠集中力量、聚焦重點，在較短時間內補齊承接地的交通和公共服務兩大短板，打造特色非首都功能的集中承接地。另一方面，通過在北京周邊建設若干先行示范“微中心”，能夠促進“微中心”所在區域的特色產業、基礎設施、公共服務等各領域發展水平的快速提升，不斷縮小與北京的發展落差，為其他“微中心”建設以及京津冀協同發展起到示范與帶動作用。

二、 “微中心”選址條件分析

“微中心”建設有其自身的內在規律性要求。在北京周邊建設“微中心”，要借鑒國內外類似“微中心”建設的成功經驗，并充分結合京津冀區域發展現狀以及非首都功能疏解的客觀要求。我們認為，規劃建設“微中心”的區域至少需要具備以下四個條件：

第一，與中心城保持合適的距離。從國外大都市經驗看，“微中心”與中心城的距離大多在30-70公里范圍內，以滿足“微中心”到中心城之間的“1小時通勤”需求。目前，北京中心城面積已經過大，如果“微中心”距離中心城太近，不利于為北京及周邊區域留下足夠的生態空間；如果距離太遠，則會超過“1小時通勤圈”范圍，使“微中心”缺乏吸引力而難以建設起來。考慮到現在的高鐵技術水平，可以將“微中心”與中心城之間的距離適度擴展。我們建議，在北京周邊規劃建設的“微中心”，選址可以考慮在距離中心城40-90公里的空間范圍內。

第二，具有便捷快速的交通通道。國際大都市周邊的“微中心”往往通過市郊鐵路與中心城之間實現通勤交通。如東京的市郊鐵路里程達2031公里，多摩、埼玉、筑波等“微中心”都是通過市郊鐵路建設，引導東京都特色功能和人口集聚而逐步形成和發展起來的。未來北京周邊的“微中心”建設也必須有市郊鐵路做支撐。但目前我國市郊鐵路建設滯后，且從規劃、立項到施工周期較長，難以在短期內構建起發達的市郊鐵路體系。考慮到“微中心”建設的緊迫性，其選址要充分考慮備選區域現有的交通基礎或，能夠通過高速鐵路、城際鐵路和高速公路等與北京中心城區實現便捷快速聯系，尤其是要重點考慮京津冀區域“四縱四橫一環”城際鐵路規劃所涉及到的區域。

第三，具有集聚增量資源的空間余量。“微中心”作為非首都功能疏解的集中承接地，需要有一定的空間規模，實現居住、就業、公共服務等多功能協調發展。如果規模太小，像英國早期的第一代新城人口只有5萬左右，城市功能不完備、缺乏吸引力，很難發展起來。而規模過大，也會給城市建設和管理帶來壓力，甚至可能引發“城市病”。在北京周邊建設“微中心”，建議規劃面積20-30平方公里、人口規模20萬左右。同時，考慮到北京周邊區縣（市）中心城區已有一定的規模，一般人口已經達到了10-30萬，不宜在原中心城基礎上“攤大餅”式擴張，建議采取“雙子城”模式，在距離老城一定空間范圍外規劃建設“微中心”，并通過綠化隔離帶與老城實現分散布局。

第四，具有特色產業基礎與發展潛力。“微中心”一般通過承擔某種特色功能，如科技、教育、醫療或產業等功能，與中心城形成功能互補、有機聯系，且在特色領域形成一定的輻射帶動力。在北京周邊建設“微中心”，要充分考慮備選區域是否具備承接非首都功能疏解的特色化發展環境，優先選擇特色產業發展基礎較好，或者已經承接非首都功能疏解重點項目的區域。

三、 加快北京周邊“微中心”規劃建設的戰略思考

在北京周邊建設“微中心”是一項長期的系統工程，必須統籌謀劃，重點把握好以下幾個關鍵性、戰略性的問題，科學推進“微中心”建設與發展。

第一，堅持規劃先行，高水平編制“微中心”建設規劃。建議從國家層面對在北京周邊建設“微中心”進行頂層設計，作為進一步落實《京津冀協同發展規劃綱要》的戰略舉措。按照“百年規劃”的要求，高標準、前瞻性做好北京周邊重點“微中心”建設規劃，積極引入“產城融合”、“海綿城市”、“智慧城市”等新理念，爭取“一張藍圖繪到底”。嚴格控制“微中心”開發強度，堅持多功能組團式布局的思路，合理布局“微中心”的生產、生活與生態空間，將“微中心”建成我國小城市建設的精品與典范。

第二，聚焦重點區域，打造若干承擔特色功能的“微中心”示范。國外大都市在建設衛星城、新城等與“微中心”類似功能區域的過程中，都很注重差異定位和特色功能，以實現有機分散中心城科教、醫療、特色產業等某些功能的作用。在北京周邊規劃建設“微中心”，要緊密圍繞四類非首都功能疏解的現實需求，充分結合“微中心”選址區域的資源特色與優勢，按照打造京津冀產業鏈、創新鏈的思路，科學選址，率先開展“微中心”先行示范區規劃建設，并明確每個“微中心”的功能定位和產業定位，打造若干個定位明確、特色鮮明、產城融合、專業化發展的“微中心”，有效承接非首都功能疏解，推動京津冀協同一體化發展。

第三，補齊兩大短板，提升基礎設施與公共服務綜合承載力。高標準建設交通、市政等基礎設施。加快推進北京與“微中心”之間的城際鐵路、市郊鐵路建設，具備條件區域規劃專用市郊鐵路線路，研究利用京津冀城際鐵路線路開行市郊鐵路的可行性，構筑起“微中心”與北京中心城之間的“一小時通勤圈”。適度超前規劃“微中心”市政基礎設施，科學布局地下綜合管廊，實施統一規劃、統一設計、統一建設和管理。

同時，高品質配套教育、醫療等公共服務設施。積極爭取國家政策和資金支持，加快“微中心”的教育、醫療、文體、養老等公共服務設施與項目建設，適度簡化公共服務領域重點項目的審批程序，縮短審批時限。加強與北京中心城優質公共服務資源的對接合作，探索名院建分院、名校辦分校、醫聯體、校際聯盟等方式，將首都優質公共服務資源定向、定點導入“微中心”。

第四，創新體制機制，形成“微中心”開發建設的政策合力。加大對“微中心”建設用地指標的傾斜，對于非首都功能疏解重大項目實行建設用地指標單列特批制度，并納入耕地占補平衡國家統籌范圍；鼓勵“微中心”開展土地使用政策創新，優先滿足非首都功能疏解需求。研究設立“微中心”投資建設基金，引導社會資本參與，支持基礎設施、公共服務等重點項目建設。積極爭取國家相關部門支持，將一些國家級醫療機構、教育機構等非首都功能疏解重大項目優先在“微中心”布局。探索與重點“微中心”特色功能相符合的差異化機制創新試點，比如，對承擔特色產業功能的“微中心”，探索共建園區利益共享機制；承擔醫療健康功能的“微中心”率先開展異地醫保實時結算等相關政策試點。

（趙弘，北京市社會科學院副院長、研究員，北京方迪經濟發展研究院首席專家；張靜華，北京方迪經濟發展研究院高級咨詢師）