近日，國務院醫(yī)改辦會同國家衛(wèi)生計生委等8部門聯(lián)合印發(fā)《關于在公立醫(yī)療機構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（以下簡稱《通知》），規(guī)定在公立醫(yī)療機構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”，即藥品從生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機構(gòu)開一次發(fā)票，目的是壓縮藥品流通環(huán)節(jié)，使中間加價透明化，進一步推動降低藥品虛高價格，減輕群眾用藥負擔。

“多票”到“兩票”，省費惠民

在公立醫(yī)療機構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”，是現(xiàn)階段治理藥品流通領域“多小散亂差”的一項重要舉措。藥價虛高的問題由來已久，是當前醫(yī)改所必須解決的問題，也是老百姓的強烈呼聲。

在國家衛(wèi)生計生委近日召開的新聞發(fā)布會上，國務院醫(yī)改辦專職副主任、國家衛(wèi)生計生委體改司司長梁萬年指出，“過去在流通環(huán)節(jié)存在四五票甚至更多的現(xiàn)象，每過一票，層層加碼，藥品價格在被不斷抬高之后，到了終端醫(yī)療機構(gòu)銷售，一是老百姓要多付錢，另外醫(yī)保基金也要多付錢，這個問題必須解決。”

梁萬年表示，“導致藥品價格虛高的問題眾多，但流通領域環(huán)節(jié)過多，加上一些‘過票洗錢’行為，進一步抬高了虛高的價格。隨著公立醫(yī)院改革的全面推開，我們的主要切入點要從藥品流通領域擠出虛高的水分，擠出這部分水分之后來合理提高醫(yī)務勞務的價值。”

“在江蘇、福建、山東、青海這幾個第一批醫(yī)改試點省份的實踐證實了藥品流通領域?qū)е碌膬r格虛高的水分還是蠻大的，要把這些虛高的水分擠出來，真正讓老百姓受益。”梁萬年認為，“兩票制”正是從流通領域入手，把“多票”壓縮到“兩票”，讓流通領域的水分大大減少，對于節(jié)省醫(yī)保費用，保證醫(yī)保基金的安全具有非常重要的作用。

“藥價虛高的問題由來已久，發(fā)展到今天，已經(jīng)成為一項頑疾，已經(jīng)影響到了上游生產(chǎn)企業(yè)，改革的阻力還是比較大的。”福建省醫(yī)保辦處長張煊華表示，目前藥品價格虛高的水分平均在30%以上，藥價虛高不是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)而是主要在流通和采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)的。要解決好這一頑疾，“兩票制”作為利國利民的針對性政策改革具有重要意義。

打破利益藩籬，確保落地

梁萬年提出，2017年重點要在11個醫(yī)改試點省和200個公立醫(yī)院改革試點城市率先推行“兩票制”，同時也鼓勵其他地區(qū)積極推進，實現(xiàn)“兩票制”的分層次推進，爭取在2018年在全國推開。目前，“兩票制”主要針對的是公立醫(yī)療機構(gòu)，對于社會辦醫(yī)則沒有硬性規(guī)定。

《通知》要求，各地、各有關部門要積極為“兩票制”落地創(chuàng)造有利條件。要打破利益藩籬，打破地方保護，加快清理和廢止在企業(yè)開辦登記、藥品采購、跨區(qū)域經(jīng)營、配送商選擇、連鎖經(jīng)營等方面存在的阻礙藥品流通行業(yè)健康發(fā)展的不合理政策和規(guī)定。支持建設全國性、區(qū)域性的藥品物流園區(qū)和配送中心，推進藥品流通企業(yè)倉儲資源和運輸資源有效整合，多倉協(xié)同配送，允許藥品流通企業(yè)異地建倉，在省域內(nèi)跨地區(qū)使用本企業(yè)符合條件的藥品倉庫。

梁萬年強調(diào)，“兩票制”真正落實的主體是地方，地方要按照“兩票制”實施細則的要求，結(jié)合地方實際，確保“兩票制”的落實到位。而作為聯(lián)合印發(fā)“兩票制”的八部委在各地對口的部門也要各司其職，確保“兩票制”的落地。

“如果北京的一家企業(yè)在江蘇建一個倉儲開一次發(fā)票的話，可能對于地方的稅收是有利的。現(xiàn)在我們壓縮中間環(huán)節(jié)，就要求各地方政府緊密配合，允許企業(yè)異地建倉，多倉協(xié)同配送，否則很難保證順利地對每一家醫(yī)療機構(gòu)配送到位，保證藥品供應。”梁萬年鼓勵地方要創(chuàng)造條件，支持“兩票制”的落實。

強監(jiān)督，不“兩票”取資質(zhì)

國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥化監(jiān)管司司長丁建華認為，“兩票制”的實行有助于減少流通環(huán)節(jié)，凈化藥品流通秩序，有助于流通企業(yè)的優(yōu)勝劣汰、兼并重組，進而提升行業(yè)的集中度。對于全國目前12000家左右的藥品流通企業(yè)，隨著“兩票制”的推廣，一些小的、做得不好的企業(yè)就面臨著被淘汰，集中度提高對監(jiān)管而言是個好事。

丁建華強調(diào)，食藥監(jiān)局將把“兩票制”執(zhí)行情況納入監(jiān)管內(nèi)容，在未來的日常檢查、跟蹤檢查、飛行檢查中，將把藥品流通的貨、賬、票、款、證的一致性，作為重點檢查內(nèi)容。發(fā)現(xiàn)問題的，要向當?shù)氐氖〖壵胁刹块T通報情況；涉嫌違反藥品GMP、GSP有關規(guī)定的，食藥監(jiān)部門將依法嚴肅查處并予以曝光；涉嫌犯罪的，將移交公安機關立案查處。

規(guī)定在推行“兩票制”的地區(qū)，加強藥品集中采購工作的監(jiān)督管理，對不按規(guī)定執(zhí)行“兩票制”要求的藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)，取消投標、中標和配送資格，并列入藥品采購不良記錄。衛(wèi)生計生、中醫(yī)藥行政部門要加強對公立醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)行“兩票制”的監(jiān)督檢查，對索票不嚴、“兩票制”落實不到位、拖欠貨款、有令不行的醫(yī)療機構(gòu)要通報批評，直到追求相關人員責任。

“兩票制”是從發(fā)票入手的，加強票據(jù)管理，從源頭上控制是保證“兩票制”真正落地非常關鍵的環(huán)節(jié)。公立醫(yī)療機構(gòu)在藥品驗收入庫時，必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗證發(fā)票，還應當要求流通企業(yè)出具加蓋印章的由生產(chǎn)企業(yè)提供的進貨發(fā)票復印件，兩張發(fā)票的藥品流通企業(yè)名稱、藥品批號等相關內(nèi)容相互印證。

國家稅務總局貨物勞務稅司副巡視員張衛(wèi)表示，這些年來稅務部門已經(jīng)形成了一套比較完整的發(fā)票管理制度，對發(fā)票的開具、取得、入帳等，都有明確的制度規(guī)定，這次會把這個規(guī)定繼續(xù)落實好。稅務部門要加強對藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)票管理，依法加大對偷逃稅行為的稽查力度。

“在互聯(lián)網(wǎng)等信息技術支持下，依托增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)，稅務總局今年1月1日推出了全國增值稅發(fā)票查驗平臺，單位和個人可對發(fā)票的全票面信息進行查驗，包括發(fā)票開票日期、購銷雙方信息、商品名稱、規(guī)格型號、單價、金額等都可以在查驗平臺查詢到。通過發(fā)票查驗平臺，假發(fā)票將難以立足，這有利于凈化社會風氣和反腐敗工作開展。”張衛(wèi)同時提到，鼓勵有條件的地區(qū)使用電子

發(fā)票，通過信息化手段驗證“兩票制”。

特偏遠：可“三票”杜絕“四票”

為了保證偏遠地區(qū)的藥品供應，《通知》規(guī)定，為特別偏遠、交通不便的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)配送藥品，允許藥品流通企業(yè)在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發(fā)票，保障基層藥品的有效供應。

梁萬年表示，我們國家各地的情況相差很大。對于一些邊遠地區(qū)，如果實行單一的“兩票制”，可能在短期之內(nèi)很難保證藥品的及時供應和配送。為了有效解決這一問題，對于一些特殊區(qū)域，交通不便地區(qū)，可以在執(zhí)行兩票制的基礎上再開一次票，保證這些地區(qū)的藥品及時供應。

梁萬年同時強調(diào)，這樣的開票單位只能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或村級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。即使是邊遠地區(qū)，縣城以上的公立醫(yī)療機構(gòu)還是要嚴格執(zhí)行“兩票制”，“我們強調(diào)的是特別邊遠、交通不便地區(qū)，這個口子不能撕開太大，中央部門要實時對其進行督查。否則，撕開的口子越來越大，‘兩票制’就很難真正落實到位。對于特別邊遠地區(qū)允許‘三票’，但要杜絕‘四票’。”

同時，為應對自然災害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫(yī)藥儲備藥品，可特殊處理。而麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經(jīng)營仍按國家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

另外，藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿(mào)一體化的集團型企業(yè)設立的僅銷售本企業(yè)藥品的全資或控股商業(yè)公司（全國僅限1家商業(yè)公司）、境外藥品國內(nèi)總代理（全國僅限1家國內(nèi)總代理）可視同生產(chǎn)企業(yè)。藥品流通集團型企業(yè)內(nèi)部向全資（控股）子公司之間調(diào)撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發(fā)票。鼓勵公立醫(yī)療機構(gòu)與藥品生產(chǎn)企業(yè)直接結(jié)算藥品貸款、藥品生產(chǎn)企業(yè)與流通企業(yè)結(jié)算配送費用。