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338個地級及以上城市細顆粒物平均濃度同比下降6.0%，全國地表水國控監測斷面Ⅰ—Ⅲ類水體比例同比增加5.7個百分點，一組組數據，展現出2016年取得的環保成績。然而，隨著環境治理復雜性與解決難度不斷加大，只有繼續穩扎穩打，逐步完善環保督察、垂直改革等制度，才能不斷取得實效。

當前，我國生態系統總體穩定，環境質量在全國范圍和平均水平上總體向好，但仍然面臨一些嚴峻挑戰——記者從日前召開的2017年全國環境保護工作會議獲悉，要實現改善環境質量的目標，還有待于中央環保督察制度、省以下環保機構垂直管理試點等生態文明制度的逐步完善。

2016年，全國環境質量總體向好

2016年，環保部繼續打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，深入實施 “大氣十條”“水十條”“土十條”。

數據顯示，2016年，338個地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度同比下降6.0%，優良天數比例同比提高2.1個百分點；全國地表水國控監測斷面Ⅰ—Ⅲ類水體比例同比增加5.7個百分點，劣Ⅴ類斷面比例減少2.3個百分點。

然而，環境保護部部長陳吉寧坦言，“隨著環境治理措施深入推進，留下的很多環境問題是難啃的硬骨頭，復雜性在增加，解決的難度在加大。”比如，在大氣環境方面，全國空氣質量考核指標總體好于預期，顆粒物濃度持續下降，但城市空氣質量普遍超標，臭氧污染問題進一步顯現。在水環境方面，劣Ⅴ類水質斷面比例總體下降，但部分水體水質趨于惡化，總磷污染問題日益凸顯。

今年將實現中央環保督察全覆蓋，并組織開展督察“回頭看”

環保督察，作為黨中央、國務院關于推進生態文明建設和環境保護工作的重大安排，是2016年環保工作的一大亮點。

“環保督察的重要目的，就在于督促地方政府平衡好環境保護和經濟發展的關系，并督促產能過剩的傳統型企業盡快實現綠色轉型。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說。

在河北開展試點后，中央環境保護督察組在去年先后開展兩批共15個省（區、市）的環保督察。其中，內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏8個省份已將督察情況進行了反饋。北京、上海、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅7省（市）日前結束了進駐工作。

總體來看，環保督察交出了一份亮麗的答卷：共計受理群眾舉報3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，立案偵查800余件、拘留720人，約談6307人，問責6454人。中央環保督察有力推動了地方黨委政府環境保護責任的落實，解決了一批突出環境問題。

此外，在中央環保督察工作推動下，全國有21個省（區、市）黨委政府出臺省級環保督察方案，20多個省（市、區）成立環保督察機構，河北、山西、安徽、福建、四川、貴州、新疆等省（區）已啟動對地市黨委政府的督察工作，形成了中央和省級兩級督察體制。

“中央環境保護督察中發現的很多共性問題出現在生態文明體制改革期間，且解決難度大，這說明生態文明建設和體制改革正進入深水區和攻堅期。”常紀文對環保督察的效果較為肯定，“由于反饋的意見尖銳，擺出的問題很實，問責嚴厲，對于地方保護主義有很大的震懾作用。”

據介紹，2017年要爭取盡早完成其余省（市、區）的環境保護督察任務，實現中央環保督察全覆蓋，并將適時組織開展督察“回頭看”。

如何讓未來的環保督察效果更好？常紀文建議，“中央和省級的環境保護督察中，不妨讓全國人大、省級人大以及全國政協和省級政協都參與進去，實現‘環境公治’；督標更要督本，比如，督察各省的同時也督察環保相關的多個部門，多涉及各地空間開發結構是否優化、體制改革是否到位等深層問題。”

河北、重慶率先啟動垂改工作，上海、江蘇等10省份申請試點

2016年環保工作還有一個關鍵詞，就是“垂改”。2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，“垂直管理制度是環境治理基礎制度，垂改是‘底盤性’的制度改革。”環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤評價。

“垂改一個重要思路就是明確地方政府各部門的環保職責，建立各部門保護環境的協調協作機制，抓發展的抓環保，抓產業的抓環保，抓建設的抓環保，形成齊抓共管的工作格局。”陳吉寧說。

作為一項環境治理的基礎制度，垂改推出后，受到了社會的高度關注。河北、重慶率先啟動省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施工作，在環境監察體系、環境監察專員制度、生態環保委員會、環境監測機構規范化建設等方面做出突破性安排。上海、江蘇、福建、山東、貴州、河南、湖北、廣東、陜西、青海等10個省（市）以省委省政府名義提出試點申請，天津、新疆、江西等省（區、市）也在積極開展前期工作。

垂改會不會弱化地方政府環境保護主體責任？對此，吳舜澤認為，垂改從制度設計上，強化地方黨委和政府及相關部門的環境保護責任，要求制定相關部門的環境保護責任清單，由省級環保部門直接行使環境監測職能，統一負責生態環境質量監測，確保環境監測數據的真實有效，打破地方政府干預環保工作的困局。同時，垂直管理還將解決跨區域跨流域環境問題。

吳舜澤表示，下一步，垂改將規范和加強地方環保機構隊伍建設，以解決當前基層環保工作矛盾集中突出，人員隊伍思想、作風、能力和準備還存在較大差距的問題，“事業性質、使用事業編制的縣環保局逐步轉化為行政單位，推進環境監測監察執法能力標準化建設。實行環境監測與執法測管協同，配備環境執法調查取證、移動執法等裝備，實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度”。

陳吉寧表示，要穩步推進改革工作，細化舉措，落實政策，在2017年6月底前完成改革任務。未納入試點的省份要做好調查摸底、政策研究等前期工作，組織制定改革實施方案，為在2018年6月底前完成管理體制改革工作奠定基礎。