大數據科技的興起,是當今信息技術與經濟社會的交融發展,引發文字、數字、圖像、視頻等數據迅猛增長的產物。世界上很多國家已把數據作為基礎性戰略資源加以發展。在政府行政體制改革、日常管理和公共服務領域中應用大數據,是落實創新發展理念的必然要求,對于加快轉變政府職能,提升政府現代治理能力,特別是深化簡政放權、放管結合、優化服務具有重要意義。

大數據推動簡政放權

行政管理要實現科學化、現代化,離不開智能化。推進行政體制改革、深化簡政放權,要充分發揮現代信息技術的推動作用,打通“信息孤島”,推行互聯網+政務服務,實現部門間數據共享。

為打通行政部門信息壁壘提供新動力。黨的十八大以來,我國政府以行政審批制度改革為突破口,大力推進簡政放權,取得了顯著成效。但是,長期以來形成的權力集中、職責分割、效能不高等問題還沒有完全解決。簡政放權之所以艱難,一個重要原因是在科層制行政管理架構中,政府部門之間專業分工過細,職能邊界成了信息壁壘,一項全局性政策被切割為各自為政的“地盤”。也就是說,政府的部門以及部門的一些下設機構成為簡政放權的“最先一公里”障礙,成為束縛改革手腳的利益藩籬。清障破藩,應在強化督查機制、增強執行力的同時,加大信息化建設力度,運用大數據的儲存方式和處理技術,建立基礎數據庫、專業數據庫和應用數據庫,打通相關各部門之間的數據鏈,以“技術強制力”克服政務數據碎片化、信息資源共享程度低等問題,為推進行政審批制度改革、推行權力清單、責任清單、負面清單等制度,解決部門間放權不同步、不協調的問題提供支持,為建立統一開放、競爭有序的市場體系,克服地方保護主義,打造新的動力。

為提升行政決策科學化水平提供新支撐。黨的十八屆三中全會提出,要處理好政府與市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。預測和決策是行政管理的核心要件。在“互聯網+”時代,“市場之手”活躍在線上線下,這使得政府決策中的不確定性上升,對新興市場的調控難度增加。如果繼續沿用傳統管理方式,以局部研究對象的分析代替整體性把握,通過少部分人的需求推斷大多數人的需求,可能導致決策因難以看清全貌而出現失誤。將大數據運用到管理決策中,可以通過交叉復現、質量互換、模糊推演等手段,有效統合各方面數據資源,使信息趨于系統化,克服由信息不對稱所產生的治理難題,提升決策科學化水平。在這樣的情況下,政府推動簡政放權,可以不再簡單地依靠部門提出方案,而是采取上下結合,共同擬定改革的施工圖和路線圖,由以往的被動“接球”向主動“發球”轉變。而且,這種大數據支撐決策的方式所提供的資料具有直抵事實本質的優點,結論清晰、數據明確,這樣形成的改革決策,既能符合整體利益,又能增強部門協同,有助于推動形成決策和執行的新機制。

為革新行政管理工具提供新途徑。上世紀以來,很多國家開展了以公眾滿意度為指向的新一輪行政改革,績效評估、流程再造、風險治理、危機管理等用于提高政府服務效率的新管理工具紛紛應運而生。在“偶遇”大數據后,改善和創新管理工具更加如魚得水,并呈現升級換代之勢,為有效限權與高效用權提供新的方式。我國政府實施的工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”、“一照一碼”登記制度改革之所以能夠快速推進,很大程度上得益于大數據的應用。具體來說,就是通過建立項目并聯審批平臺,形成網上審批大數據資源庫,實現跨部門、跨層級項目審批、核準、備案的統一受理、同步審查、信息共享、透明公開,大大簡化了“證照”辦理程序。在“一站式”行政審批和服務體系建設中,從過去部門分散的“多門式”到“一樓式”物理整合,再到統一共享的“化學式”數據平臺轉變,這將進一步推動簡政放權的深入實施。

大數據促進放管結合

當前行政體制改革的一個顯著特征是把簡政放權與加強管理結合起來,既要放得徹底,又要管得到位。面對日漸增多的海量信息,政府部門可以通過改進對大數據資源的利用方式,提高信息使用頻率,建立以公眾需求為導向的信息化平臺,實現放和管的良性互動。

強化一體化監管。以往政府監管方式往往采取審查企業報表,發現問題或是出了問題再去檢查整頓的手段,難以實現監管的全面有效覆蓋。大數據技術可以揭示事物、信息之間的關聯關系,將企業生產經營、銷售物流、檢驗檢測領域的數據自動匯聚到分析系統中,政府部門便可以隨時掌握企業違法失信、投訴舉報、消費維權等信息,預警市場的不當行為,提升政府的風險防范和應急響應能力,將管理方式由“人盯事”、“一對多”,變為“大數據盯事”、“多合一”,大大提高監管的效能。按照國家治理能力現代化的要求,有效的監管需要多元主體的共同參與。目前我國各級政府部門手中掌握了海量的信息數據資源,但開放不足,利用不充分、效率低的問題相當突出。政府要按照放管結合的要求,進一步加強政府信息公開工作和數據開放的力度,除了涉及國家安全、商業秘密、個人隱私的信息外都向社會開放,積極運用大數據、云計算、物聯網等信息技術,消除信息“死角”,使“守信者一路綠燈,失信者處處受限”,這不僅有助于維護市場秩序,也將倒逼政府自身改革,盡快實現大膽放權搞活與嚴格監督管理有機統一、相互促進的良性循環。

創新行政管理方式。轉變政府職能要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點,這就要求不斷創新行政管理方式,提高管理質量和水平,更好地滿足人民群眾日益增長的需求。大數據所體現的現代信息技術,不僅為政府提供了決策層面的技術支持,而且由于其不斷融入行政組織的基礎性制度和工作機制之中,有助于創新政府執行方式,提高貫徹落實政策的能力。比如,運用互聯網和大數據技術,開通建設投資項目在線審批,做到全透明、可核查,讓信息多跑路、群眾少跑腿。大數據技術還可以促使政府流程再造,從過去單向的自上而下管理轉向多維度的協同治理,將監管措施融入服務行為之中,增強監管的實時性和人性化。在政府績效管理中運用大數據技術,將有助于解決外部評估信息不對稱、指標權重設計不科學等問題,更好地發揮績效管理在治理行政不作為、慢作為、亂作為中的作用。

提升行政管理精細化。要把“工匠精神”引入政府管理,對自己的產品——管理和服務做到精益求精、極致嚴謹、追求完美,這就需要提升行政管理的精細化、精準化、標準化程度。進入攻堅期的“放管服”改革,會涉及很多利益格局的調整、權責關系的重塑、管理模式的再造、工作方式的轉型,任何一個方面、一個環節出了問題,都會影響改革成效。大數據技術的運用將大大提高政府工作的問題導向、需求導向和目標導向,設計出“行簡政之道、革煩苛之弊,施公平之策、開便利之門”的方案來。近年來,很多地方和部門探索實施數字化城市管理、網格化社區治理,建設智慧城市、智慧社區、智慧村莊,通過收集和分析城市、鄉村的各種數據,建立以“人、地、物、事、情、房和組織”為核心的基礎信息數據庫。這將克服運動式和突擊式執法以及服務效率低的弊端,從被動管理的模式轉變為前饋式管理模式,做到小事用“微服務”在網格中完成,大事靠“一站式”在基層解決。

大數據實現優化服務

大數據運用到政府治理中,可以推動簡政放權、放管結合與優化服務統一起來,加快服務型政府建設,為人民群眾提供比較充裕的公共產品和優質高效的公共服務。

在促進大眾創業、萬眾創新中運用大數據,有助于提高政府服務“雙創”的效率。政府通過大數據可以了解“雙創”政策落地成效,反饋和診斷“最后一公里”癥結所在,聚焦“痛點”、瞄準“堵點”,有針對性地為公民創辦企業服務,為企業松綁減負,營造親商氛圍,更好地為創業創新清障搭臺。例如,對于有創業意愿的公民特別是年輕人,政府可借鑒大數據商業推廣模式,定向推送相關同行業數據、市場競爭態勢和創業經驗,幫助其分析創業的可行性和風險,向其提供權威的注冊登記、市場準入等商事管理制度規定和優惠政策,告知便捷可靠、個性化的服務措施,促進將意愿轉化為行動。在推廣政府和社會資本合作的領域,依托“互聯網+政務”,可以多渠道提升公共服務共建能力和共享水平,讓投資者辦事更方便、收益更滿意。在優化服務中還有很多細節可以應用大數據技術,如當消費者走進存在不良衛生記錄的餐館時,政府可以自動向其移動終端發送“別在這里吃飯”的短信、微信提醒,讓消費者“用腳投票”,督促企業整改。

建立“糾錯”“容錯”機制。優化政府服務重在創新,但創新存在風險。在傳統的行政管理組織架構中,決策的信息來源通常需要經過漫長的傳遞鏈條,具有“牛鞭效應”,即信息鏈條越長,傳遞過程中的層次越多,信息被人為修改處理的概率就越大,信息失真即偏離原始信息的概率也就越大。如果依據不準確的信息做出“創新”決策,很可能導致失誤。大數據技術的應用,將信息的“獲取—傳遞—處理—分發”運行軌跡修改為“采集—傳遞—分析—應用—反饋”的數據流程,高效的信息集成技術、數據分析技術,以及“數據混搭”技術,能夠為發現不科學、不正確的決策作出反饋性提示,改變政府決策的傳統正向思維范式,提高政策出臺后可能出現的社會風險預判能力,把決策失誤提前到事先,糾正在決策過程中。當前,一些干部因擔心風險而不愿創新,這需要建立一套“容錯”機制,保護和鼓勵創新。大數據可以通過海量輿情分析,評估改革創新的必要性、民意認可程度、探索失敗的價值,及時消除負面影響,讓改革創新者感覺到有依靠,釋放出更多的工作活力。當然,容錯不等于“無限度寬容”,更不等于可以胡來,要防止拍腦袋決策和“任性拍板”。大數據有助于劃清“容錯”與“無限度寬容”之間的界限,形成激勵創新與容錯糾錯的平衡機制,堅定廣大領導干部和公務員改革創新的決心,增強推進改革創新的底氣和勇氣。

(作者:高小平 中國行政管理學會執行副會長、研究員)