能否管好地方債,要看潛在風險是否趨于化解,地方舉債行為是否規范,同時更要看財政政策是否得以優化

11月14日,國務院辦公廳發布《地方政府性債務風險應急處置預案》,根據政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況,將地方政府性債務風險事件劃分為四個等級,實行分級響應和應急處置,必要時依法實施地方政府財政重整計劃。預案還明確提出:地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央實行不救助原則。

頒行地方債風險管控新規,目的就是化解地方債局部風險。盡管我國地方政府性債務總體可控,平均債務率低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平,但是,也存在個別地區超警戒線,地方政府違規隱性擔保現象難以杜絕,借PPP(政府和社會資本合作)項目保底承諾、回購安排等方式變相融資等現象。

化解這些潛在風險,就是化解宏觀經濟運行的隱憂。最近一年多來,通過對地方債實施限額管理、地方債務分類納入預算管理等一系列改革措施,已基本搭建起了地方債管理的制度框架。但無需諱言,制度建設還在路上,還未到完成時。借PPP通道變相舉債的現象表明,必須擴大地方債管理制度容量,才能在化解舊風險的同時防范生成新風險,為徹底解決地方債風險問題創造條件。

地方債管理新規,可謂“正當其事”。設定四級應急機制和相關指標,指向的是風險怎么防;依法分類處置債務,指向的是債務怎么還;違規擔保承諾無效,指向的是隱形擔保怎么禁;高風險地區將啟動地方政府財政重整,指向的是預算與舉債水平匹配;中央財政不兜底,指向的是責任主體的鎖定。管理越細化,約束越硬化,地方債風險溢出的概率越小。

地方債管理新規,也是“正當其時”。近年來,地方政府財政收入增幅有所下滑,加之債務償還高峰期到來,一些地方舉債沖動因此增長。據央行有關部門數據,與近兩年財政收入增長8.4%左右的幅度相比,一些地方的政府性債務增幅超過數倍。顯然,這樣的舉債規模不可持續,也容易遺留下重大風險隱患。引入及時有效的風險評估和預警機制,如同為地方舉債行為安裝了報警器,有助于遏制缺乏風險評估的舉債沖動,將風險化解在源頭。

那么,有了新規,地方債是否就能管得好?作為財政政策效應的組成部分,能否管好地方債,要看潛在風險是否趨于化解,地方舉債行為是否規范,同時更要看財政政策是否得以優化。地方債局部風險隱患的生成,本質上源于過去發生風險事件有中央財政兜底的思維慣性,源于地方政府作為責任主體難以確定,源于央地財政體系還未完全理順,這也正是建立現代財政制度的主要難點和關鍵所在。財政制度的優化,是化解地方債風險離不開的前提。

從這個角度說,化解地方債務風險,不能停留在倒逼地方政府提高債務風險預警意識這一步,而要真正把握住問題導向,瞄準核心問題,以建立現代財政制度為目標,馳而不息,久久為功,通過持續不斷的制度建設,讓地方在舉債機制上少一些不科學的行政化意志,多一些法律制度的遵循;少走一些無序舉債的老路,多做一些改善投資環境、政商環境的創舉;少一些急功近利的政績需求,多一些長期建設理念。如此,地方債管理新規的政策效應才能最大化,地方債風險管控才能有的放矢地做到管得住、管得好。

《 人民日報 》( 2016年11月16日 05 版)