中國古代基層大量的治理問題由民間社會自己解決，形成了頗具特色的政治文化——

基層治理概念強調的是國家與社會在公共事務管理上的合作，主要涉及官僚體系末端、社會組織、個人三者之間的互動合作關系。因此，嚴格來說，治理行為往往發生在國家與社會交接的基層領域。雖然治理作為明確的概念被提出來是很晚近的事，但是治理的行為卻一直都存在，尤其在中國的基層社會，治理擁有自己悠久的政治文化傳統。

作為最基層的政府，古代縣衙幾乎就是“一人政府”， “皇權不下縣”使得基層正式官員始終維持在一個較低的數量級

縣級政區的設置，最早產生于春秋時期的秦國。公元前688年，《史記·秦本紀》載 “武公十年，伐邦、冀戎，初縣之；十一年，初縣杜、 鄭”。北宋時期，地方政府分為路、府州、軍、監、縣，其中，軍、監分為管縣和不管縣兩種。元朝的政區層級并不統一，層級最多的有五級，也有不少地方是四級制，不過最普遍的還是三級制(省、路、縣) 。明朝和清朝的政區改革目標，是將元代凌亂的政區層級統一化。清嘉慶元年取消了 “屬州”制度，政區統一分為省、府、縣三級制。在鄉村治理領域，最核心的傳統政治文化是“皇權不下縣”。朱元璋曾經在 《大誥》中命令縣官不許下鄉，不得親自督促鄉里工作。作為最基層的政府，傳統時代的縣衙幾乎就是 “一人政府”，縣官是上級政府指派的正式官員，要承擔絕大多數的日常工作事務，“百事躬親而不堪重負，很少得到或者根本得不到僚屬的輔佐”。這就產生了三個方面的后果: 第一，縣官一般不輕易介入具體的治理活動中；第二，縣官需要身兼多職，政府權力難以析分；第三，縣官需要仰賴大量的雇員和非正式官員來完成日常工作。

由于人力和精力所限，縣官雖然號稱 “父母官”，但是卻只能盡量避免對具體治理事務的介入。只有那些國家明確規定必須履行的職責，以及民間無法自行解決的問題，縣官才會接手處理。從制度上看，民眾也被禁止越級控訴，以減少各級政府的事務負擔。作為縣衙的行政首腦，縣官必須熟悉轄區內的各方面情況并對一切事務負責，“他是法官、稅官和一般行政官。他對郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲、社會福利、教育、宗教和禮儀事務等等都負有責任”。作為最重要的治理內容之一，打擊違法犯罪、調解糾紛矛盾從而維持基層社會秩序是縣官日常工作的核心內容，尤其是民事案件的辦理，據檔案資料顯示，民事案件占到州縣法庭承辦案件的三分之一。作為多權合一的 “法官”，縣官不僅需要主持庭審并作出判決，還需要主持勘查詢問以及緝捕罪犯。換言之，他要同時履行 “法官、檢察官、警長、驗尸官的職責”。除了司法，縣官最核心的工作還包括維持治安與征稅。

即使身兼數職，作為正式官員的縣官也難以包辦所有的治理事務，雖然縣衙配有部分衙役，但是依然人數不足，只能額外雇傭一批非正式人員充當幕友和長隨，協助完成縣官的日常工作。這樣一些雇員，由于不具有正式身份，地位不高，且流動性較大，因此很難對他們進行制度化的約束。取而代之的是，縣官們只能和他們的輔助職員保持“私人性的、非正式的關系”，以此作為一種監督策略。即便如此，雇員們也很容易仰仗縣官對他們的依賴而擺脫約束，為自己謀取私利。

直到清末和民國時期，中國鄉村治理結構依然保持著 “皇權不下縣”的政治文化， 使得基層正式官員始終維持在一個較低的數量級。這使得基層官員不得不在很大程度上依賴地方性的雇員和半正式官員來完成治理工作，即使這些地方性的助手很容易失控。

受地方精英推舉而接受縣官任命的準官員，充當政府與鄉村社會的對接橋梁，這形成了頗具特色的“準官員文化”

鄉村治理的另外一個傳統政治文化是 “準官員文化”。準官員在傳統社會中發揮著重要的治理作用。之所以稱作準官員，是因為他們主要來自民間，受地方精英的推舉而接受縣官的任命，充當政府與鄉村社會的對接橋梁。

在20世紀初期，準官員文化主要體現為保甲文化。作為縣衙門和地方社會之間的主要聯絡人， 保甲是不帶薪的準官員。“處在國家與社會的交匯點上，他們具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人。他們可能是地方社會中的強勢人物，也可能僅僅是被推舉的作為應付國家索取緩沖器的小人物。”作為一種理想狀態，保甲一方面要維護地方社會的利益，另一方面也要履行政府交付的職責。

保甲的基本功能是維持地方治安，協助政府緝查強盜、土匪，其背后的政治文化理念是: 每個人的行為都無法逃過鄰里鄉親的耳目，通過將這些地方性的準官員組織起來，政府能夠更好地實現基層社會控制；有時候縣官也可以利用保甲推行道德教化，尤其是當這些被推舉出來的保甲具有一定聲望的時候。

在清代河西走廊的水利組織中也存在類似的準官員，他們有不同級別，大致包括管水鄉老、水利鄉老、水利老人、渠正、渠長、水利、渠甲、田畯郎、水首等，這些水官在公平用水、化解水利糾紛和實現基層社會治理上都發揮了重要的作用。隨著基層政權建設的推進，保甲承擔的征稅、 征兵等任務日益繁重，以至于該職位對民間精英的吸引力日漸弱化；此時被鄉村社會推舉出來的鄉保，往往只是地方上的一個小人物，充當地方真正領導層與國家權力之間的緩沖帶。這些半正式官員，常常利用該職位的便利條件來謀取私利，以彌補自己工作中的辛苦。

實際上，準官員文化向來都具有兩面性，有時候他們是地方利益的代表并協助縣官處理工作事務，有時候他們則是濫用權力謀取私利的人。他們能否恰當履行職責，在很大程度上取決于地方社會以及縣衙對他們的約束力。如果一個區域社會生態環境穩定，村民在長時間的互動中形成緊密的血緣網絡和強烈的社區認同感，那么就容易形成合作治理的機制，那些準官員也可以得到較好的監督。而在基層政權建設較為成功的地方，國家的力量也能夠較好地管束這些準官員。

民間精英文化影響了中國鄉村治理的內在結構，大量的治理工作由民間社會自己消化

民間精英文化是中國鄉村治理傳統政治文化中非常重要的一種。一方面，國家沒有能力在基層社會建立有效的官僚系統，作為基層國家權力機構的縣衙幾乎是 “一人政府”，這使得大量的治理工作只能由民間社會自己消化；另一方面，在鄉村治理中承擔一定職責的準官員，雖然接受縣官的任命，但終究是受到地方精英的推舉和約束，在一定程度上是民間精英的利益代表者。

無論是對抗還是合作，民間精英文化真實影響了中國鄉村治理的內在結構。民間精英，尤其是士紳，往往在民眾和官府之間保持一定的獨立性，同時起到溝通協調的作用。在20世紀初期的中國基層社會，國家雖然希望強化對鄉村的直接控制，但是因為負擔不起龐大的基層正式官僚，只能依賴保甲等準官員，而后者并不完全依附于官府，也受制于鄉村社會的約束，這種約束主要就來源于民間精英。因此可以認為，傳統中國鄉村確實存在一個相對自主的社會，即使不是西方意義上的市民社會。

傳統政治文化的形成，首先與當時的國家治理能力較低有關，依賴地方社會顯得非常重要；而地方社會內部組織化程度較高，則是傳統政治文化得以存續的另外一個原因。

當然，隨著現代國家建設和市場化的浸淫，多數村莊的內部組織化已然瓦解，原子化的社會越來越難以參與到基層治理當中。作為一個大型國家，現代中國所面臨的廣袤基層社會的治理實際上要比傳統時期來得困難。例如，由于民間調解的能力越來越弱，大量的糾紛涌向國家機構，構成極大的治理負擔。從這個意義上講，如何在當前的情況下重建社會，推動社會的內部組織化，從而確保鄉村治理得以有效運行，這也許是傳統政治文化能夠給現代中國的一個重要啟示，雖然不可能是直接的經驗照搬。

（作者單位：華南理工大學公共政策研究院）

閱讀延伸

中國古代基層社會管理三要素

自先秦到明清，中國鄉村社會秩序和社會管理的基本構成要素有三：宗族、鄉里和鄉紳。宗族是由父系血緣關系而結成的組織，鄉里是基于地緣關系而形成的組織，鄉紳是指有官職或功名的地方士紳。這三者形成了古代不同時期的鄉村社會秩序。鄉賢是鄉紳中的良紳，他們根植、立足于鄉土社會，以其士大夫的文化精神，影響、作用于鄉土社會。作為一個特殊的階層，他們具有溝通地方政府與社會的權利和便利，對于地方政府的政策，亦可以代表民眾向州縣官進言。同時，他們又經常是宗族長，維持著鄉間社會的禮儀和秩序。這樣一個階層，在鄉村社會實踐著儒家“進亦憂，退亦憂”的理念，維系著鄉村社會的秩序。（如輝輯）