北京的積分落戶辦法可能是目前最完善的積分落戶辦法了。與廣東、上海、天津、重慶、深圳等15省市提出的同類辦法相比，北京的人口壓力比其他城市更大，積分落戶的門檻和社會關注度相對更高，其成敗得失對于戶籍制度改革乃至各項改革意義更深遠。

積分落戶辦法是當前情況下實現相對公平的最好辦法

積分落戶制度的初衷是在相對穩妥、可控的情況下，為非戶籍人口提供一條公開透明的落戶通道，逐步緩解附著在戶籍上的不公平問題，同時便于有落戶需求的人在相對明確和穩定的預期引導下，合理安排與自身相關的重要事宜，從而實現社會的合理有序流動。然而，積分落戶制在解決不公平問題的同時，也有不少人認為這一政策本身潛存著諸多不公平。有人認為積分落戶的標準設置對農民工、對學歷低的人、對沒有北京市居住證的人、對沒有在京連續繳納社會保險的人、甚至對于一線技能人才等群體存在種種不公平，對于這些看法必須再認識。認識上的問題不解決，實踐就很難向前推進。

認識一：公平是相對的，不是絕對的。設置門檻和條件，可有效調節城市人口規模，更好激發奉獻向上的社會正能量。

積分落戶所設置的門檻，對于部分群體來說或許不公平，而對于更大范圍內的群體或許恰恰是公平的。所以，與其說積分落戶是采取積分措施控制人口增長，不如說積分落戶有序規范了人口增長。因為，積分落戶是一套客觀、量化、透明、公開的人才落戶制度，能不能落戶，不是哪個職能部門或個人的自主判斷，而是可以量化的考核，在現有條件下可以相對公平公正地分配落戶機會。這種階梯式落戶通道調控了落戶的規模和節奏，從更高的水平和層次上、在更大的范圍內保障了落戶公平。

同時，積分落戶的系列條件和規定，為需要落戶的群體提供了明確導向，細化為了可期可待、可行可為的具體目標。教育背景先天不足的、年齡失去優勢的、未獲榮譽表彰的，不妨通過合法穩定就業、納稅、創新創業等多途徑彌補。打個比方，落戶北京就像考北京大學，名額有限制，成績有高低，錄取按排序，競爭講規則。中國區域差距大，北京是優勢資源集中的洼地，在通往人口自由流動的理想征途中，目前較為理想的選擇就是通過積分落戶，逐步解決這一多年積累的歷史性難題。

認識二：沒有最好，只有更好。積分落戶是一套滿足現實需求的操作辦法，在明確的科學目標導向下，其指標體系和量化方法可最大程度地體現公平。

積分落戶作為一條新增的落戶渠道，與現行其他渠道并行同用。因為此前諸多因素特別是人為因素影響著普通勞動者的落戶公平，故積分落戶主要面向符合條件的普通勞動者，采用量化的方式，即通過設置一套指標體系，對落戶條件指標予以量化，對每項指標賦予一定分值，累計達到一定分值時即可申請落戶。之所以采用量化方式，是因為數學的量化方法可以把模糊的判斷和籠統的描述，通過分值具體化、數量化、精細化，最大程度地去除了行政權力的不當參與，又可使有意申請落戶者“計劃自己的努力、努力自己的計劃”，實現明明白白去爭取、清清楚楚來落戶。

好事須辦好，積分落戶要切實發揮其導向和評判功能，不但應盡可能增加政策執行的透明度，更應嚴格操作流程，經科學評估后，凡可公開的應一律置于全社會的監督之下，在明確的科學目標導向下，使其指標體系的設計、量化方法的確定、實際中的執行最大程度地體現公平。這也是決定北京戶籍改革成敗的重要一環。

認識三：北京積分落戶制的指標設置相對公平合理，符合城市當前發展實際的公平是最大的公平。

北京積分落戶管理辦法涉及的評判標準基本為四項，即合法穩定就業、合法穩定住所（包含租賃）、參加社保年限、連續居住年限。在此基礎上，延伸出由4個資格條件、2項基礎指標和7項導向指標組成的“4+2+7”指標體系。這一指標體系基本可以說明一個人在戶籍意義上的常居性、穩定性、社會性，大體反映出戶籍制度在規范人口流動的管理特性的同時，又鼓勵長期居住以穩定流動人口的服務特性。

稱其指標設置相對公平合理，原因之一是其加分項和減分項并存，即對于什么可以為、什么不為或少為的導向意圖很明確，使一個人的積分始終處于動態可為的進程中。原因之二是該辦法在具體條款中，視不同情形作出了“積分不累計”“最高加**分”“只計最高分”等較為科學的限定，以有效杜絕加分的“貧富分化”，促進效率、兼顧公平。

北京既是全國的政治中心、文化中心、對外交流中心，又是科技創新中心，這一戰略定位決定了：無論是四項基本評判標準，還是“4+2+7”的指標體系；無論是規定加分項或減分項，還是為創新創業者加分賦值；無論是重視這一條件、那一前提，還是鼓勵人口流向這項產業、那個城區，都應當基本符合北京的城市整體發展規劃。

積分落戶辦法既是權宜之計，又著眼于長遠考慮

北京的積分落戶管理辦法即將試行三年，盡管其階段性、過渡性色彩依舊濃厚，難以引導社會預期，但在現實條件的制約下，該辦法可部分緩解之前因落戶引發的系列社會矛盾，初步實現“總量控制”與“結構優化”的雙重目標。

認識四：試行積分制的首要任務是解決當前的燃眉之急，消化需求存量。

長期以來，各大城市特別是北京，一方面有海量的申請者在爭搶戶籍資源，另一方面又需嚴格控制人口規模，這種張力之下，夾擠著多年來累積的、呈井噴態勢的存量需求。因此，積分落戶在面向普通勞動者的同時，重在解決那些進城時間長、就業能力強、可適應所在城市產業轉型升級和市場競爭環境的人群的落戶問題。既然所求大于所供，就有必要適當提高落戶門檻，適當降低申請人的適格比例，比如申請落戶的最重要條件是“在京連續繳納社會保險7年及以上”，超出國家戶籍制度改革意見對大城市落戶條件明確提出“繳納社保年限不超過5年”的要求。其期限之長，直接體現了優先解決存量的現實要求。

有學者估計，北京每年可通過積分落戶的人數不過萬人左右，意味著政策試行的三年內可能只有約3萬人積分落戶。即使這一人數只占近千萬北京流動人口一個很小的比例，但由于積分制為廣大普通勞動者公平有序落戶鋪設了一條可期可待的陽光通道，讓他們看到了一線希望，可讓因落戶造成的社會緊張和社會焦慮在一定程度上得以紓解。改革步伐有輕重緩急，積分落戶無異于是推進戶籍制度改革的又一艘“破冰船”、又一場“及時雨”。

認識五：即使是試行試水，也要增加政策定力，既吸收合理建議，又不因人說三道四而淺嘗輒止。

試行，就是嘗試實行，看看是否可行，言外之意應是可行則行、不行則止。但積分落戶管理辦法并不是簡單的試行，不是準備三年后“重打鑼鼓另開張”、再換一套辦法。因為，從2011年6月20日政協北京市第十一屆委員會常務委員會第二十四會議提出積分落戶制，到2016年8月11日北京市政府網公布積分落戶政策內容，五年間相關爭議之多、政策落地之難，多數人都深有體會。如今既已試行，理當且行且珍惜，使之不斷完善、發揮高效。

誠然，積分落戶作為新生事物，在倍受各方稱贊的同時，也免不了要面對來自各方的質疑和不滿、詰問和責難。這是任何一項社會改革都應承受的可承受之重。戶籍改革不改不行，亂改也不行。積分落戶作為戶籍改革的一項重要舉措，也須有政策自身的戰略定力，須有方向、有立場、有原則，須在充分注重各項改革與戶籍改革關系的基礎上，處理好戶籍改革整體安排與積分落戶具體制度的關系、積分落戶各項指標與城市內在需求的關系、積分統一性與城市內部地域差異性的關系、積分政策階段性與長期性的關系。在京津冀一體化的框架中，還要特別處理好與天津、河北的關系。積分落戶管理辦法試行本身雖是權宜的，但眼光應是長遠的、態度應是堅定的，必須統籌推進、精準推進、有序推進，確保改革本身的統一性和嚴肅性。

戶籍制度改革應循守自然之理，防止人為扭曲

社會流動內涵豐富、形式多樣，既包括社會成員從一種社會地位向另一種社會地位的流動，也包括從一個地域向另一個地域的移居。社會流動是社會結構自我調節的機制之一，然而我國由來已久的戶籍管理，一直是人口流動難以掙脫的籠套。根本的解決之道，是遵循社會本身固有的演進規律，盡可能去除行政權力等人為因素的鉗制。

認識六：掌握和利用人口流動規律，戶籍制度本身也應納入改革的去留范疇。

實現公民在擇業、居住以及遷徙方面的必要自由，符合經濟社會轉型發展的需要。中國作為最大的發展中國家，其人口管理制度應當更加靈活、理性。北京是北京人的北京，也是全國人民的北京，倒退五百年，大家都是外地人，先來者擁有的福利，后來者為啥不能有？這樣的爭辯雖無助于解決現實具體問題，卻提出了一個值得深思的理論問題：戶籍管理制度的邏輯是什么，其正當性、合理性在哪里？這是關系到改革方向和目標的大問題。

戶籍管理應遵從人口流動的一般規律。流動的人通常都是理性的“經濟人”，當不同地域或產業間存在比較收益差異時，人口傾向于由低收益區域流向高收益區域。人口流動是理性選擇，是公民的一項基本權利，國家和社會應當切實保障正常的人口流動，戶籍管理應當服從人口流動規律，服務人口流動全程。當前，我們致力于建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度，正逐步實現居民身份證、公民出生證為主的證件化管理，戶籍管理的理論基礎將不復存在。由此看來，整體上取消戶籍管理應當是各項社會改革整體推進之后的時間問題，但其中的有些改革可以先行。

認識七：城市規模層級與人口流動層級之間或有正向關系，這一關系或是保證積分落戶制度公平的內生力。

人口因各種需要而流動，鮮有為流動而流動。一個城市的地域選擇、規模容量、類型層級等因素，與人口的自然流動一定有某種必然聯系，總體上可能保持正相關。比如，偏遠山村的農民一般傾向于向鄉鎮所在地移居落戶，然后才傾向于依次選擇縣城、市（區）、省城、首都。這種傾向性排序，大體上與一個地域能提供給人們因流動所能獲得的總體利益密切相關。目前全國至少有超過百分之七十的流動人口居住在小城鎮和縣城關鎮。

以當前的市級區域為考察對象，因各縣（市、區）間存在較大的公共產品差距，財政轉移支付力度在難以進一步加大的情況下，人口尚難充分自由流動，倘擴大到省域之間，則更見其難。由此可見，在新型城鎮化健康發展進程中，城市的規模層級應是引導人口流動的“無形之手”，人口流動應是城市規模層級的堅實基柱。正因如此，積分落戶才易于面向情形大體相似的群體，面向原有利益關聯度相對密切的群體，面向通過努力可使結果大致相同的群體。這樣的積分落戶制度，才易于實現矗立在相對公平基礎上的更加公平。

認識八：戶籍制度改革的成敗最終取決于城市發展與人口流動是否雙贏。

戶籍制度改革的目標是促進全社會人口高效有序流動和人力資源高效科學配置，其成敗最終取決于城市內生力量與人口福利是否相輔相成、協調統一，更大范圍內取決于各城市之間、城鄉之間能否協調發展，這是更為根本的問題。

照此看來，戶籍改革的最終目的不僅是給人口以遷徙的自由，給農民與城鎮居民相等的權利，更重要的是使之獲得自由發展的機會，賦予他們公平競爭的能力。也正是從這個角度講，北京的積分落戶對于促使普通勞動者提高個體素質與能力，促進社會成員的自由流動，引導實現人的自由而全面的發展與進步，具有改革攻堅的示范意義。

（作者分別為中央黨校社會學教研室主任、教授；山西省紀委政研室干部、博士）