(本文刊發于《中國經濟周刊》2016年第33期)

去年12月，北京市發布了積分落戶政策的征求意見稿，很多詳細指標隨即引發市民熱議。在醞釀了8個多月之后，8月11日，《北京市積分落戶管理辦法(試行)》(下稱“《管理辦法》”)正式出爐，讓眾多“北漂”們看到了拿到北京戶口的希望。

該《管理辦法》共十二條，不到2500字，行文簡單明了，由合法穩定就業、合法穩定住所、教育背景、職住區域、創新創業、納稅、年齡、榮譽表彰、守法記錄九大指標構成積分落戶體系。

北京大學首都發展研究院院長、京津冀協同發展聯合創新中心副主任李國平接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，《管理辦法》體現了重點解決在北京市工作時間長、就業能力強、適應城鎮產業轉型升級人員落戶問題的原則。同時，體現了落戶在城六區(編者注：東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區)以外的區域導向。這是由北京的首都功能定位決定的。

北京積分落戶須過4道檻，放寬申請人年齡是亮點

什么是積分落戶？簡單地說就是，總積分達到規定分值的人員可在北京市申請辦理常住戶口。

但并不是所有在北京的外地人都可以申請積分落戶。《管理辦法》顯示，在參與評分前得滿足4個基本條件：符合持有北京市居住證、在法定退休年齡以下、在京連續繳納社會保險滿7年、無刑事犯罪記錄條件。

這跟去年12月公布的征求意見稿中的5項基本條件相比，有兩個變化：一是取消了年齡不超過45周歲限制，改為“在法定退休年齡以下”；二是取消了“符合本市計劃生育政策”的規定。

調整年齡，意味著降低了申請門檻。這既與國家有關法律法規相銜接，也擴大了可以參加積分落戶申請的人群范圍，更加符合政策制定的初衷。

盡管降低了申請門檻，年齡指標還是體現出了一定的傾向性。記者注意到，北京市積分落戶的導向指標中，分數從高到低依次是：博士37分、碩士26分；省部級勞模、道德模范等榮譽20分；45周歲以下20分；職住(編者注：就業地—居住地)由城六區遷往郊區3年積12分；創新創業獎勵最高12分；納稅投資獎勵6分。45周歲以下加20的分值排在第三位，也是個大數。

“《管理辦法》還是比較靈活的，沒有一刀切，畢竟45歲和46歲區別不大。雖然不唯年齡論，但是對于不超過45周歲的加20分，其實還是傾向于更年輕的人能夠留下來。總體看，放寬申請人的年齡還是應該得到肯定的。”李國平說。

“上海居住證滿7年”要求最高，“北京連續繳納社保滿7年”要求最嚴

隨著北京《管理辦法》的出臺，至此，北京、上海、廣州、深圳、天津等市區常住人口超千萬的超大城市，均已提出或實施各自的積分落戶指標體系(見右上圖)。

當上海積分落戶政策推出時，網友們曾驚呼“好難”。當北京的《管理辦法》出臺，不少媒體樂此不疲地將北京與上海進行對比，甚至得出落戶上海已經比較難，落戶北京更難的結論。事實果真如此嗎？

《中國經濟周刊》記者梳理發現，在積分落戶申請條件方面，持有當地居住證是北上廣深津等城市積分落戶的硬性要求。

目前各地居住證辦理條件相對比較寬松，但是，北京、深圳、廣州、天津四地對持有居住證的年限沒有要求，相比之下，上海在居住證方面的要求比較高，要求持有上海居住證滿7年，而且在上海，積分滿120分才可以申請上海居住證。這也就意味著，在上海，拿到居住證滿7年后，才可參加積分落戶。

在居住證要求上，上海比北京難！

具有實質性影響的是社保繳費年限。記者梳理發現，北京要求的社保繳費年限與上海一致，均為7年。而廣州要求4年。北京和上海相比更加嚴苛，要求“連續繳納社保滿7年”，“連續”兩個字將不少人擋在了門外。

在社保繳費年限的要求上，北京更難！

北京和上海社保7年的規定，跟國家對特大城市人口的限制有關。2014年國務院就出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中規定城區人口300萬到500萬的大城市在設定落戶條件時，對參加城鎮社保年限的要求不得超過5年。而北京和上海作為城區人口500萬以上的特大城市，自然會規定得更加嚴格。

北京大學楊開忠教授接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，《管理辦法》規定“連續繳納社保滿7年”，這是由北京的首都功能定位決定的。“北京的人口矛盾在全國最為嚴峻，北京市未來首先要控制人口增長，在這個目標下來設定積分落戶制度，需要以相對嚴格的辦法控制人口過度向北京集中。”

上海強調博士和高端人才，北京更多地給普通勞動者落戶機會

李國平并不認同將各個城市的積分條件拿來進行對比，他告訴《中國經濟周刊》記者，各地積分設置不具可比性，每個地方情況不同，提出落戶的要求也不一樣，導致最終落戶的人群也不一樣。

這從北京上海兩地所設定的分值可見一斑。比如，上海規定，持證人年齡在56～60周歲，積5分；年齡每減少1歲，積分增加2分。在上海年齡指標最高分值30分。但在北京，不超過45周歲，只能加20分。在年齡分值上，上海積分似乎更容易一些。

在學歷方面，北京規定：大學專科(含高職)10.5分，研究生學歷并取得碩士學位26分，研究生學歷并取得博士學位37分。而在上海，學士、碩士和博士能夠分別獲得90、100、110分。這意味著，在上海博士畢業生很容易就能夠取得上海戶籍，而在北京，博士畢業生要拿到北京戶口就比上海要難得多。

除了博士的110高分值，上海的專業技術職稱和技能等級指標的分值比博士還高，達140分，這也是上海落戶積分項目的最高分值；而高級專業技術職務的分值在北京的征求意見稿中，還可加5分，但在《管理辦法》中已經不見蹤跡。

“上海更看重博士學歷和高級人次，而北京更強調來這兒工作的時間，更多地關注于普通勞動者，給普通勞動者一個落戶的機會。”在李國平看來，北京給予博士的分值并不很高，只要在北京多工作幾年就能趕上博士的積分。

我們不妨粗略計算一下：在北京，本科與博士的積分相差22分，按照北京每連續繳納社會保險滿一年積3分，在其他條件相同的情況下，一個本科畢業的人只需在北京多工作8年，就能趕上甚至超過博士的分數。

學歷高肯定是有利的，但北京不完全唯學歷論，博士最高也就37分，其他項之間的分值相差也不那么懸殊。“可以說，照顧了方方面面社會各界普通民眾的需求，更看重一個人長期在北京工作所做的貢獻，很多人都有機會落戶。”李國平告訴《中國經濟周刊》記者，“即便一個人什么學歷也沒有，可能就是一個環衛工人，如果在北京工作了一二十年之后，也有可能落戶北京，因為他在北京工作時間長，為北京做的貢獻大。”

北京從“逆勢減分”變成“順勢加分”， “城六區”外落戶導向明顯

在減分條款方面，記者注意到，原來的征求意見稿中的大多數減分內容已被去除，比如，在疏解行業就業、遷入城六區居住和就業、企業信用記錄等重大減分項被去除，《管理辦法》中只留有行政拘留記錄減分和涉稅違法減分兩項內容。

不僅北京，上海的積分落戶辦法中也有減分事項。北京和上海的區別在于，上海僅規定有行政拘留和一般刑事犯罪記錄行為的減分。而在北京，除行政拘留外，還專門規定有涉稅違法行為記錄的個人、企業法人和個體工商戶經營者，申請積分落戶的，每條記錄減12分。

除了將原來征求意見稿中的大多數減分內容去除，《管理辦法》也在一些項目上增加了分數，從“逆勢減分”變成了“順勢加分”，這更多地體現在“職住區域指標及分值”。

《管理辦法》規定，申請人居住地由城六區轉移到本市其他行政區域的，每滿一年加2分，最高加6分。申請人就業地和居住地均由城六區轉移到本市其他行政區域的，每滿一年加4分，最高加12分。

“顯然，征求意見稿希望通過職住區域等指標進行人口疏解，控制中心城六區的人口規模，更多地希望被落戶的區域在城六區以外。因為現在北京城六區的人口實在太多了。”李國平說。

城六區的“人口控制”目標是什么？在北京市的“十三五”規劃建議中，除了提出將全市常住人口總量控制在2300萬人以內外，還提出城六區常住人口比2014年下降15%左右。

統計顯示，2014年城六區常住人口為1276.3萬人，要實現“十三五”期間實現城六區常住人口比2014年下降15%左右的目標，也就意味著城六區的人口將減少近200萬。

近年來，為解決人多、特別是城市中心區人多的問題，北京控增量、疏存量，發揮非首都功能疏解對人口調控的帶動作用，推動“人隨產業走、人隨功能走”。其中城六區在不斷地堅持調整疏解、降低人口密度方面已經取得成效。

在7月17日舉行的北京市2016年上半年經濟形勢分析會上公布的數據顯示，今年上半年，北京市城六區人口同比減少11萬人，出現了由增到減的“拐點”。在首都近幾十年發展歷程中，城區人口減少的現象是首次出現。

即便如此，要實現人口減少目標并不容易，“由此，在城六區以外落戶加20分的導向性，就不難理解了。”李國平說。