對職能交叉無能為力

公開資料顯示，全國3191個縣級以上地方政府全部設(shè)立了城市管理部門，其中3074個設(shè)立了專門的城市管理執(zhí)法機構(gòu)。已經(jīng)初步建立起來的城市管理和執(zhí)法體制，卻在法律依據(jù)方面存在問題。

最突出的就是法律依據(jù)不協(xié)調(diào)，國家層面始終沒有出臺專門的法律法規(guī)，“大部分都是部門規(guī)范性文件。”中國政法大學法治政府研究院院長王敬波教授說。這些執(zhí)法依據(jù)分散，有的長期未作修訂，有的存在交叉重疊問題，對同類違法行為有著不同的規(guī)定，遠遠不能滿足管理和執(zhí)法工作需要。

在此背景下，住建部在被國務(wù)院確立為主管部門后不久就拿出了意見稿，“是一件非常值得肯定的事情。”王敬波說，從意見稿的內(nèi)容來看，總結(jié)了我國過去20年城管執(zhí)法經(jīng)驗，也為其他領(lǐng)域，如文化方面的綜合執(zhí)法立法進行了有益的探索。但是，顯然還有更好的立法思路，即以不低于行政法規(guī)這一法律位階的形式來規(guī)范城管執(zhí)法。

中國人民大學法學院教授莫于川持相同觀點：“雖然意見稿回應(yīng)了現(xiàn)實的迫切需求，但法律位階比較低，力度還不夠，需要解決的一些問題還是沒有解決。比如，城管執(zhí)法需要協(xié)調(diào)，而部際關(guān)系不好規(guī)定在一個部門規(guī)章里，發(fā)生職能交叉時怎么辦，都是部門規(guī)章不可能解決的問題。”

嚴格限定執(zhí)法范圍

在城管執(zhí)法中，執(zhí)法范圍是最具爭議的話題。城市管理和執(zhí)法亂象，在很大程度上也與執(zhí)法范圍不明確有關(guān)。

實踐中，許多城市的城管執(zhí)法范圍采取“7+1”模式，“7”是指市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面，“1”則大都是臨時的、急茬的、難啃的、棘手的活。一些難管的其他部門不愿意管的事，如掃黃打非、土地管理、乞討容留、養(yǎng)犬、城區(qū)防汛、歷史風貌、強制拆遷等，一股腦給了城管。

意見稿以專章的形式對此專門作出規(guī)定，嚴格限定城管執(zhí)法范圍，主要涉及六大類。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)全部領(lǐng)域；

環(huán)境保護管理方面為：社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等；

工商管理方面為：戶外公共場所無照經(jīng)營、違規(guī)設(shè)置戶外廣告；

交通管理方面為：在城市道路上違法停放機動車輛；

水務(wù)管理方面為：向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等；

食品藥品監(jiān)管方面為：戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經(jīng)營、違法回收販賣藥品等。

意見稿給城管執(zhí)法范圍還留了一個口子，即上述事項之外需要城管執(zhí)法的，應(yīng)當同時具備下列條件：(一)與城市管理密切相關(guān)；(二)與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭執(zhí)法擾民問題突出；(三)執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術(shù)要求適宜；(四)確實需要集中行使的。

對此，王敬波予以肯定。她坦言，原來一直擔心立法會回到原來的行業(yè)執(zhí)法，而意見稿中是肯定了綜合執(zhí)法的發(fā)展趨勢與改革方向。對于綜合執(zhí)法范圍的界定比較科學。“過去有的特別寬，不利于穩(wěn)步遞進的發(fā)展方向。”

莫于川則認為，從意見稿確立的執(zhí)法范圍來看，采取的狹義的執(zhí)法概念，“與現(xiàn)行做法不是很一致”。例如，一些城管部門手中行使的部分審批權(quán)，如戶外廣告等，將因此退還給有關(guān)部門。

權(quán)限配置趨于保守

意見稿在一些細節(jié)上，也存在較大的完善空間。

王敬波提出，在權(quán)限配置上還應(yīng)該再考量。在權(quán)限配置上還應(yīng)該再考量。意見稿第十一條規(guī)定，需要集中行使住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理和食品藥品監(jiān)管六個領(lǐng)域中規(guī)定以外的城市管理執(zhí)法事項的，省、自治區(qū)人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、直轄市人民政府城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當會同相關(guān)部門提出意見，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準后實施。

“是不是有必要報到省級政府，層級太高了，不利于因地制宜。”王敬波說。

隊伍建設(shè)中的層級配置也存在商榷之處，意見稿第十九條規(guī)定，市轄區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門可以向街道派出執(zhí)法機構(gòu)。直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市管理執(zhí)法主管部門可以向市轄區(qū)或者街道派出執(zhí)法機構(gòu)。

“街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法隊伍是否為派出機構(gòu)性質(zhì)，屬于什么層級，在各地實踐并不一樣。但沒有必要對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法資源配置作出統(tǒng)一規(guī)定，要給予地方自主權(quán)。否則不切合各地實際，我還是傾向于以屬地管理為原則的綜合執(zhí)法。”王敬波強調(diào)。

王敬波還建議增加執(zhí)法信息共享的規(guī)定。“現(xiàn)在很多部門間的信息壁壘造成了執(zhí)法割裂問題。只有信息共享，才能真正實現(xiàn)執(zhí)法協(xié)作的功能。”

應(yīng)該鼓勵公眾參與

莫于川認為，意見稿對于公眾參與部分的規(guī)定比較少，“城管執(zhí)法應(yīng)當依托于社會組織和市民，如果沒有企事業(yè)單位的理解、配合與支持，城管執(zhí)法的線索從何而來？行政檢查發(fā)現(xiàn)線索也存在規(guī)定不足的問題。”

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安表示，在管理主體上強調(diào)公眾參與，推進多元主體共治。“城市治理主體應(yīng)是多元的，不能是政府及相關(guān)部門單打獨斗，而要組織和動員廣大社會力量，如行業(yè)協(xié)會、社會團體、基層自治組織、社區(qū)組織、志愿者組織以及管理相對人的組織等。創(chuàng)建良好治理環(huán)境，要找到最佳治理方案，最大限度調(diào)動管理相對人的積極性，以消除執(zhí)法阻力。”

莫于川對于及早出臺法律或行政法規(guī)來規(guī)范城管執(zhí)法抱有期待，“地方立法實踐已經(jīng)很充分了，由地方政府和地方人大作為立法主體出臺的規(guī)定有幾十部了。這都為法律和行政法規(guī)的立法提供了足夠經(jīng)驗。”