中國社會科學(xué)院社會政策研究中心“中國慈善發(fā)展報(bào)告”課題組27日稱，彩票公益金在籌集比例、分配使用領(lǐng)域、監(jiān)督管理措施等方面都存在問題。

中心與社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社當(dāng)日在京發(fā)布《慈善藍(lán)皮書：中國慈善發(fā)展報(bào)告(2016)》。藍(lán)皮書稱，近年來我國彩票發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，彩票公益金的規(guī)模也隨之?dāng)U大，但日益暴露出一些問題。

在2015年的彩票審計(jì)風(fēng)暴中，涉及違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。其中涉及彩票公益金資助項(xiàng)目854個，占抽查項(xiàng)目數(shù)的17.2%。

彩票公益金提取比例萎縮

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來“彩票公益金提取比例萎縮”。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》要求，從2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低于35%。但國務(wù)院規(guī)定的這個比例底線一直不斷被突破。

數(shù)據(jù)顯示，2012年，彩票公益金占彩票發(fā)行銷售總數(shù)的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續(xù)下滑到26.6%。不同的彩票種類和游戲品種，彩票公益金提取比例差別很大：以雙色球、超級大樂透、3D、排列三等為主的樂透數(shù)字型彩票，彩票公益金提取比例基本穩(wěn)定在35%;即開型彩票及視頻型彩票，彩票公益金的提取比例多為20%;以足球彩票為主的競猜型彩票，提取比例只達(dá)到18%。

針對彩票公益金提取比例出現(xiàn)萎縮的狀況，2015年，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》明確對彩票公益金的提取比例做出調(diào)整，要求嚴(yán)格限定彩票獎金比例、合理控制彩票發(fā)行費(fèi)比例、切實(shí)保障彩票公益金比例，新開設(shè)的任何彩票游戲品種，彩票公益金的比例最低都不得低于20%。已上市銷售的彩票品種中，競猜型彩票游戲公益金比例低于20%的，要通過降低發(fā)行費(fèi)比例的方式上調(diào)相應(yīng)彩票游戲的公益金比例。

藍(lán)皮書說，“這個通知基本遷就了公益金提取比例萎縮的現(xiàn)實(shí)。但盡管如此，這個通知能否具備足夠的權(quán)威和效力，能否得到嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，還需要走著瞧。”

課題組表示，彩票發(fā)行銷售20多年來的實(shí)踐表明，在彩票資金中，最容易受擠占的不是彩票獎金，也不是彩票發(fā)行費(fèi)，而是彩票公益金。這是因?yàn)椋诓势辟Y金構(gòu)成中，彩票獎金是硬指標(biāo)，返獎比例低會直接影響彩票的游戲吸引力和市場競爭力，也間接影響彩民的權(quán)益，因此彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢，甚至出現(xiàn)通過獎池和促銷措施，非理性拔高獎金的不正當(dāng)競爭。而彩票發(fā)行費(fèi)直接涉及彩票機(jī)構(gòu)和彩票代銷者的利益和工作驅(qū)動力，在目前彩票發(fā)行體制下，削減發(fā)行費(fèi)的難度也很大。

藍(lán)皮書說，盡管在2001年國務(wù)院就明確提出了“今后隨彩票發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大和品種增加，進(jìn)一步適當(dāng)調(diào)整彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例，降低發(fā)行費(fèi)用，增加彩票公益金”的原則，《彩票管理?xiàng)l例》也以行政法規(guī)的形式做出了同樣的原則要求，但這些要求不但沒有得到嚴(yán)肅落實(shí)，反而朝著相反的方向發(fā)展。

“這種隨著彩票發(fā)行量規(guī)模不斷擴(kuò)大而彩票公益金比例卻不斷式微的現(xiàn)象，是否符合彩票發(fā)展規(guī)律不可妄言，但不符合法律和政策的要求卻是鐵的事實(shí)，必須引起決策者的高度重視。”藍(lán)皮書說。

彩票公益金使用結(jié)構(gòu)不盡合理

根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》和國務(wù)院批準(zhǔn)的彩票公益金分配政策，彩票公益金按照中央和地方各50%的比例進(jìn)行分配。該資金按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算，不用于平衡財(cái)政一般預(yù)算，并且專項(xiàng)用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)。

其中，中央集中的彩票公益金的60%要用于補(bǔ)充全國社會保障基金，30%要用于中央專項(xiàng)彩票公益金，其他的部分要由民政部和國家體育總局按照各5%的比例用于社會福利和體育事業(yè)。地方留成的彩票公益金占全部公益金的50%，規(guī)定由省級財(cái)政部門商民政、體育等有關(guān)部門研究確定分配原則。

課題組介紹，近年來，中央本級公益金被用于補(bǔ)充全國社會保障基金的比例不斷攀升。2015年中央本級彩票公益金支出總額的361.97億元中，有327.34億元用于補(bǔ)充全國社會保障基金，占比超過90%。

全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，它由四個部分組成：中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益、國務(wù)院批準(zhǔn)的其他籌集資金的方式。該基金規(guī)定專門用于人口老齡化高峰期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。該基金自2000年設(shè)立以來，累計(jì)基金規(guī)模已超過1.5萬億元。其中，由中央財(cái)政預(yù)算撥款部分，主要是通過彩票公益金來安排。

對此，有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為中央財(cái)政的這一做法不符合《彩票管理?xiàng)l例》關(guān)于彩票公益金“不用于平衡財(cái)政一般預(yù)算”的禁止性規(guī)定。而且，貢獻(xiàn)了社會公益金的廣大彩民，有多少比例屬于全國社會保障基金未來的受益群體，缺乏科學(xué)的匡算。如此大規(guī)模地將彩票公益金補(bǔ)充社保基金，其合法性、科學(xué)性、合理性和公信力，均有待進(jìn)一步研究論證。

藍(lán)皮書稱，據(jù)“2016年中央本級政府性基金支出預(yù)算”，中央本級的彩票公益金的支出預(yù)算，除了要用于補(bǔ)充全國社會保障基金之外，還應(yīng)該用于社會福利、體育事業(yè)、教育事業(yè)、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、文化事業(yè)、法律援助以及其他社會公益事業(yè)。

課題組表示，對于地方保留彩票公益金的分配使用情況，目前還缺乏完整的統(tǒng)計(jì)。根據(jù)審計(jì)署2015年公布的《彩票資金審計(jì)結(jié)果》，2012年以來，被抽查審計(jì)的18個省共安排彩票公益金資助項(xiàng)目14.28萬，支出896.44億元。其中，社會福利事業(yè)396.69億元，占比41.2%;體育事業(yè)296.85億元，占比33.1%;教育事業(yè)61.7億元，占比6.88%;殘疾人事業(yè)29.78億元，占比3.32%;城市醫(yī)療救助21.58億元，占比2.41%;農(nóng)村醫(yī)療救助17.4億元，占比1.94%;扶貧16.78億元，占比1.87%;文化事業(yè)6.75億元，占比0.75%。

此外，還有法律援助0.81億元，紅十字事業(yè)0.6億元，其他公益性事業(yè)等47.5億元。在地方，彩票公益金適用領(lǐng)域和分配比例，主觀性、隨意性和不確定性的問題在一定程度上存在。

課題組表示，需要指出的是，隨著彩票發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，問題彩民帶來的負(fù)面社會效應(yīng)開始發(fā)酵，但是，彩票公益金未能為解決這樣的明顯的社會問題貢獻(xiàn)合理而負(fù)責(zé)任的投入。

彩票公益金使用績效難驗(yàn)

課題組表示，從歷年來彩票公益金的使用情況看，能夠有資格使用彩票公益金的主體，主要是社保基金以及民政、體育、教育、文化、扶貧、衛(wèi)生、團(tuán)中央等政府部門以及官辦的群團(tuán)組織。這些組織一方面具有堅(jiān)實(shí)的財(cái)政預(yù)算或者募捐資金，同時(shí)又可以獲得巨額的彩票公益金。與此對照，嚴(yán)重缺乏項(xiàng)目資金的民間慈善組織幾乎沒有獲得彩票公益金的渠道和機(jī)會。

“如此數(shù)量巨大的彩票公益金，在沒有競爭機(jī)制的條件下，通過行政體制下?lián)苁褂茫鐣Ч麩o從考評。”藍(lán)皮書說，《彩票公益金管理辦法》雖然對省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，建立績效評價(jià)制度，將彩票公益金支出的績效評價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算的依據(jù)，但是，這種自我考評的機(jī)制很難科學(xué)客觀地衡量資金的使用績效和效率。

對于彩票公益金的使用監(jiān)管，《彩票公益金管理辦法》第十七條有明文規(guī)定，即省級以上彩票公益金的使用部門、單位，須在每年3月底之前向同級財(cái)政部門報(bào)送上年度彩票公益金的使用情況。包括項(xiàng)目如何組織實(shí)施;資金使用和結(jié)余的情況;項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益等。

“應(yīng)該說，沒有建立起對于單項(xiàng)彩票公益金使用的專項(xiàng)審計(jì)機(jī)制，以及完善的社會監(jiān)督機(jī)制，只是規(guī)定公益金使用單位每年要向財(cái)政部提出使用情況報(bào)告，這是很難保證彩票公益金不出現(xiàn)跑冒滴漏甚至濫用狀況，能夠用于所承諾的社會公益事業(yè)的。”藍(lán)皮書說，尤其是隨著彩票公益金規(guī)模還在不斷擴(kuò)大，其使用監(jiān)管的問題將越來越突出。

課題組介紹，目前，使用中央專項(xiàng)彩票公益金的，要由申請使用的部門、單位先向財(cái)政部提交項(xiàng)目申報(bào)材料，再由財(cái)政部提出審核意見后，報(bào)國務(wù)院審批。而對于使用領(lǐng)域和范圍，事先并沒有規(guī)劃，審批也缺乏基本的標(biāo)準(zhǔn)和公開透明的審核機(jī)制。

在2015年的彩票審計(jì)風(fēng)暴中，涉及違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。其中涉及彩票公益金資助項(xiàng)目854個，占抽查項(xiàng)目數(shù)的17.2%。