原標題：中國進入環境高風險期 應對突發環境事件尚于法無據

圖為孫佑海。(資料圖片)

　　2015年8月12日23時30分，天津港瑞海公司危險品倉庫發生火災爆炸事故。爆炸沖擊波危害三公里范圍內居民樓和工業、公共建筑。事故造成死亡人數達160多人，經濟損失極為巨大。

　　“‘8·12’天津港特大火災爆炸事故，連同之前大連、青島、蘭州等地因安全事故引發的環境污染和生態破壞事件，標志著我國已經進入環境高風險期。”這是國家環境咨詢委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海拋給《法制日報》記者的第一句話。

　　隨后，他給出了一組數據：我國平均一天就會發生一到兩起突發環境事件，2013年全國發生突發環境事件712起，并呈持續增長趨勢。“我國在重大事故環境風險防控和應對處置方面，立法工作跟不上實際需要。”孫佑海建議，制定重大事故環境風險防控和應對處置法，為形成統一、嚴密、高效的安全監管和環境風險防控應對處置體系提供有力的法律保障。

　　應對突發環境事件于法無據

　　“在突發環境事件處置方面，我國還存在諸多法律空白。”孫佑海直言，《國家突發環境事件應急預案》對各級人民政府和相關部門的職責作出明確，但是這些職責規定過于原則，也缺乏法律約束力。

　　“地方人民政府屬地管理職責不清，部分地方對于跨界事件相互推諉，還有部分地方認為重特大事件由上級人民政府組織應急響應，先期處置不及時。”孫佑海舉例說。

　　與此同時，環保部門的法定職責界定不清，部分地方要求環保部門承擔突發環境事件應對的所有任務，大大超過環保部門的能力，還有部分地方環保部門對法定職責把握不清，導致屢被追責。

　　2012年，環保部門有264人因失職瀆職被紀檢監察機關追究責任，占違紀違法環保人員的40.9%，比上年增長18.9%。

　　歷史上多起公害事件表明，部分突發環境事件的損害具有潛伏性、滯后性等特點，應急處置結束后需要采取徹底的污染治理和生態修復措施，消除事件影響。“可是現行法律法規對于污染治理和生態修復的主體、如何組織實施、如何評估效果、如何支付費用等問題缺乏規定，導致大部分重特大事件未開展污染治理和生態修復。”孫佑海稱。

　　他還注意到，目前，絕大多數國有企業，包括一些民營企業，都把安全生產、職業衛生和環境保護的管理結合起來，成立安環科、安環處或者安環部等，予以統籌處理。然而，在實際行政監管中，具體的法律依據是以安全生產法、職業病防治法和環境保護法為代表的安全生產法律體系和環境保護法律體系，具體的監管也是安全生產監督管理部門和環境保護部門分頭進行，往往導致監管出現空隙或者不協調的現象。

　　我國的安全評價和環境影響評價，分別由安全生產管理部門和環保部門管理。在孫佑海看來，這些評價之間基本脫節，項目選址不合理的問題十分突出。一旦哪個薄弱環節出了問題，就難以避免因重大事故引發環境風險的發生。

　　開展環境風險防控無章可循

　　按照國務院《突發事件應急預案管理辦法》，編制突發環境事件應急預案的基礎是開展風險評估，因此環境保護部出臺了環境風險評估的技術方法，要求企事業單位開展環境風險評估。

　　“但是這些要求在法律法規中沒有明確規定，導致推動困難。”孫佑海說，企事業單位有關設備正常運行多年后，需要定期排查治理環境安全隱患，采取更多的環境風險防控措施，法律法規對此缺乏強制性規定，目前環保部門要求企業事業單位定期排查治理環境安全隱患、采取環境風險防控措施的做法，陷入于法無據的窘境。

　　突發環境事件往往影響巨大，損害難以逆轉。“預防這類事件發生或者減輕事件危害的有效辦法是建立環境風險預警制度，要求企事業單位和敏感目標及時預警，及時采取措施。”孫佑海說，我國目前關于環境風險預警制度尚未建立，法律法規缺乏有針對性規定。

　　“突發環境事件應急準備制度存在空白。”孫佑海稱，雖然環保部出臺了環境應急預案管理的規范性文件和預案編制指南，但是這些文件的法律位階過低，對政府和企業缺乏約束力。我國長期以來對于環境應急資源調查管理制度缺乏規定，導致大多數地方和部門在編制預案時，缺乏對應急資源現狀的系統分析，沒有結合應急資源和周邊可以調用或支援的應急資源，提出恰當的應對方案，使預案的針對性、可操作性、時效性大打折扣。

　　安全生產環境保護須一體化

　　由于安全管理和環境保護工作密切相關，很多企業的突發性環境污染事故是由安全生產事故引發的。“必須加強政府層面和企業層面的安全管理和環境保護工作的一體性。”孫佑海說，尤其需要改革的是，政府的安全管理和環境保護工作要密切結合起來。

　　他認為，應改革安全管理的多部門分管體制，整合現有安全、環保、交通、公安等部門和機構涉及安全生產和環境風險的行政監管職能，建立統一、獨立的重大事故安全監管和環境風險防控、應對處置體系，并相應制定重大事故環境風險防控和應對處置法，為形成統一、嚴密、高效的安全監管和環境風險防控應對處置體系提供有力的法律保障。

　　為此，孫佑海提出了如下建議：

　　建立統一的評價制度。對于環境影響評價、安全生產預評價、職業衛生預評價、消防安全預評價等工作，鼓勵一個中介機構對同一個項目開展上述預評價工作。

　　建立科學的項目選址制度。結合環境影響評價法的修改，強化規劃環境影響評價的地位，科學慎重確定有重大事故風險項目的選址，科學設計規范企業的環境安全防護距離和生產安全防護距離，切實保護周圍居民和環境的安全。

　　加快修改安全生產法和環境保護法等法律法規，建立強制性的企業安全風險保險制度。“企業安全風險保險是一個綜合性保險，包括職業衛生保險、生產安全事故保險和環境污染責任保險三項內容。凡是沒有參加強制保險的有毒有害物質生產、經營、使用和儲存單位，不得進行運營，以確保重點企業的安全運行。”孫佑海說。

　　要建立科學清晰的法律責任制度。依法明確規定生產者、運輸者、倉儲保管者和監管者的相應法律責任，建立形成完整的法律責任體系等。在追究領導責任方面，根據今年發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》的規定，可以在“法律責任”一章作出銜接性規定。

　　“真正使環境保護和安全生產的黨政同責、一崗雙責落實在法治軌道上。”孫佑海說。□記者 王斗斗