消防安全,是一項事關群眾生命財產安全,卻容易被忽視的工作。6月18日下午,以“建設工程消防審核驗收”為主題的第33次全國政協雙周協商座談會在全國政協禮堂金廳召開。十幾位全國政協委員、消防安全領域的專家學者以及相關政府部門的負責同志齊聚一堂,共同就如何進一步做好建設工程消防審核驗收工作建言獻策。

對建設工程進行消防設計審核、消防驗收和備案抽查,是消防法賦予公安機關消防機構的重要行政職能。自消防部門開展消防設計審核與消防驗收工作以來,通過嚴格把關,消除了一大批火災隱患,為保證建設工程的消防安全做出了積極的貢獻。但目前的這種審核與驗收制度,也逐漸暴露出了與經濟社會發展不相適應、把關不嚴、責任不清、效果不佳等突出問題,迫切需要從制度設計上進行改革和完善。

實地走訪,深入了解

說起建設工程消防審核驗收,很多人的第一反應可能是陌生和專業性強,但如果稍作了解,就會發現這是一個關乎群眾生命安全的重要工作。而對于需要直接和消防部門打交道的建設單位來說,消防審核驗收過程是否便民、利民、惠民,是否依法、高效,也是他們最關注的問題。

今年政協大會期間,全國政協社會和法制委員會提交了關于規范消防行政審批工作的提案,兩會后又將建設工程消防審核驗收作為重點調研題目,針對社會上對消防工作反映比較突出的問題,開展監督性調研。全國政協主要領導對這個題目也非常重視,將其列為今年雙周協商座談會議題。為了更深入細致地了解相關情況,4月29日,全國政協邀請召開了由公安部消防局、住房和城鄉建設部、國家工商總局、國家質檢總局、國家安監總局、國務院法制辦等部委相關負責人參加的情況介紹會。相關單位分別就建設工程消防設計審核和消防驗收的相關情況及該領域目前存在的問題和遇到的困難等向調研組成員進行了介紹和說明。

為此,以全國政協社會和法制委員會副主任季允石為組長的調研組于5月上、中旬分別到陜西和黑龍江進行了調研。

調研組分別走訪了西安、咸陽、延安、哈爾濱、大慶、齊齊哈爾等地的消防隊、消防審核驗收申報窗口、消防器材生產企業、消防中介技術服務機構、建筑設計院以及一些消防安全重點單位,并與兩省政府及相關部門召開座談會,聽取了有關情況匯報。

在與陜西省公安廳、咸陽市公安消防支隊等一線官兵的交談中,調研組成員了解到,目前工程消防審核驗收工作遇到的最大困難,就是繁重的各類消防任務與警力短缺之間的矛盾。陜西省公安廳副廳長馬中林介紹說,整個陜西省,從事消防設計審核和驗收的專職人員也不過70多人。很多區縣消防大隊本身人員就很少,專門從事消防審核與驗收的人員就更少。咸陽公安消防支隊隊長李琳也反映,他所在支隊的防火監督處從事審核驗收任務的干部只有12人,可一年需要審核的建筑圖紙卻達到了400余萬平方米。

除了警力短缺,中介服務機構難以擔起重任,也是造成建設工程消防審核驗收存在亂象的問題之一。調研組發現,目前,具備相關法定資質的消防中介服務機構數量還遠遠達不到社會需求,不僅如此,不少機構還存在重檢測、輕管理,機構發展混亂、人員素質參差不齊,行業總體水平有待提高等問題。

另外,審核項目太多、重復審批也是調研組在實地走訪中聽到最多的問題。在哈爾濱消防支隊,支隊長于建國反映,現在一個建設項目的設計文件,在消防審核之前要經過多個行政部門、至少4次的審核程序,且每次審核均涉及消防安全審核,從而造成了重復審批、交叉審批。

在齊齊哈爾的消防產品生產企業,調研組了解到,由于企業間存在競相壓價現象,從而導致產品質量問題頻發。因此,在消防產品質量方面,目前最需要解決的,就是要維護好市場秩序。

找準問題,對癥下藥

調研期間,委員們一邊發現問題,一邊思考著解決問題的方法。

在陜西長慶石化公司,當了解到這里有658名志愿消防員,且定期舉行崗位消防、氣防設施使用等培訓時,全國政協委員、錦繡控股集團董事局主席管飛不禁為他們的安全防火意識叫好。管飛說,美國消防員中69%是志愿消防隊員;德國小城鎮和鄉村都是以志愿消防隊為主,志愿消防隊員達106萬;日本有志愿者組成的“消防團”人數是具有公務員身份的“常備消防職員”人數的5倍多的時候。“在社會經濟快速發展的今天,我們面臨著嚴峻的消防安全形勢,如果我們國家也建立志愿消防體系,就能在很大程度上緩解目前消防警力不足的問題。”他說。

在走訪了消防技術服務中介機構和一些消防重點單位后,調研組發現:要想做好消防安全這件事,無論是建設、設計、施工、監理,還是技術服務機構和消防部門,相互之間的配合可謂缺一不可。而現在遇到的問題,恰恰是消防安全責任落實不到位。

“現實情況是,設計單位認為只要經過了消防審核,自己的責任就撇清了;施工和監理單位認為只要經過了消防驗收,自己也就沒有責任了;建設單位出于對利益最大化的追求,能省則省,有些要求設計、施工單位鉆消防技術標準的空子,降低標準,覺得只要過關就行。如果大家都這么想,消防安全很難得到保證。”在全國政協委員、山西省工商聯副主席李建明看來,只有從法律層面上進一步明確建設、設計、施工、技術服務機構的消防安全責任,才是解決目前各部門間責任不清問題的對癥良藥。

制度不改,頑疾難除。隨著調研的不斷深入和相關具體問題的逐步顯現,調研組發現,目前的消防審核與驗收制度,在某些方面不僅沒有起到督促落實消防安全責任、提高建設工程消防安全水平的目的,反而成為了一些單位逃避責任、降低消防安全標準的借口。在與陜西、黑龍江相關部門的座談中,“消”與“防”是否應該分離?采用何種方式的監管才更有效、更高效?審核與驗收到底應該交給中介機構還是繼續由消防部門來做?這些涉及建設工程消防審核驗收工作制度層面上的問題,也漸漸成為了調研組成員思考的重點。

大家認為,如果取消實行消防設計審核與驗收制度,優點是合并了行政許可事項,減少了審批環節,有助于更好地落實建設、設計、施工等單位的消防安全責任,也更符合經濟社會發展的趨勢。但缺點也顯而易見,就是建設工程易形成先天性火災隱患,一旦出現事故,機構承擔相應責任的能力難以保證。如果繼續實行消防設計審核與驗收制度,那就應該將所有建設項目均實行審核與驗收制度,同時加強責任倒查和追究力度。但又容易增加行政許可成本,不利于簡政放權。

面對矛盾與難題,調研組也在思考尋找科學合理的答案。

集中智慧,群策群力

兩周時間,兩個省份,6個城市,調研組的成員們深入基層,進行了認真扎實的調研,6月18日,他們帶著調研后的思考來到全國政協,并在雙周協商會上群策群力,集中討論。

“從長遠看來,對于建筑消防安全,應強化建設單位的第一責任,強化參與建設各方主體的相關責任。涉及建設審查和竣工驗收等環節,更多引入市場機制,通過專業水準較高的第三方實施,從而使政府部門從直接參與或行政審批中解脫出來。”全國政協委員、住房和城鄉建設部原副部長齊驥在發言中建議,現階段,應通過深化改革,重點是打破行業壟斷,方便參與建筑工程的各方主體,提高效率,提升安全性能。

全國政協委員、最高人民檢察院檢察委員會原專職委員楊振江建議:消防改革,應當做好兩個“分離”。一是“消”與“防”的分離。消防部門依法承擔救火救援等“消”的職能,審批、驗收等“防”的職能則剝離出去,由各個環節的責任主體負責。這樣既強調和突出了消防一線官兵在救火救援中的重要作用,也在相當程度上緩解了消防編制、人員、技術力量不足的問題。二是“消防設計審核”與“消防驗收”的分離。可以將消防設計審核、消防驗收的范圍予以縮減,甚至完全取消。同時,完善備案及抽檢制度,由“前置的管控”向“后置的監督”過度。這樣就可以有效避免利用審核的權力來涉租、尋租,同時,也將減少審核的成本。

“建設工程消防審核的主要目的是加強消防安全源頭管控、減少建設工程先天性火災隱患。以此目標為導向,審批改革應細化分類不同建筑物消防標準,加強事前咨詢與事中監管工作,合理簡化建設單位審批環節,同時做好社會消防審查機構的規范與培訓工作,在建設工程設計審核與驗收方面予以指導配合。”清華大學法學院教授余凌云在發言中建議。

對于如何規范消防監督管理工作,全國政協委員、山西省工商聯副主席李建明認為,現在消防工程建設普遍存在3個問題。一是責任界限難以劃清。二是不具備相應資質與資格的企業和人員通過“掛證”從事消防工程建設,給權力尋租、工程質量埋下巨大隱患。三是已經取得消防工程施工資質及消防器材經營許可的單位不能隨意跨區域施工,導致地區壟斷嚴重,極易產生腐敗。為此,他建議將建設工程消防設計、施工質量管理并入建筑質量管理,將消防工程質量責任納入建筑工程質量責任,消防工程建設單位和人員的資質、資格認證,由住建部門負責審核驗收,統一歸口管理。同時,取消消防工程建設和消防器材專營,遵循市場規律,引入競爭機制,由建設單位自主選擇有資質、資格的企業。

“今年年初,中央下發了《關于全面深化公安改革若干問題的框架意見》,提出修訂消防法,實行消、防分離,審、驗分離。從調研情況來看,盡管公安消防部門非常重視建設工程消防審核驗收工作,內部工作制度和監督規范也比較完善,但由于種種原因,社會上對建設工程消防審批的意見仍比較大。”全國政協常委、社會和法制委員會副主任季允石介紹了調研組的調研情況,針對調研中發現的問題,他表示:調研組一致認為,應當按照中央決定的改革方向和任務,對消防監督管理職能進行調整,推進消、防分離改革,并且通過改進監督檢查模式,督促社會單位自我管理、主動擔責。

全國政協委員、國家預防腐敗局原專職副局長崔海容將目光放在了進一步簡政放權,防止消防腐敗上。他建議:取消消防行政審批項目,變防火管理為制度監督,鼓勵培育消防技術行業協會,以提高工作效率,降低廉政風險。

“建設工程消防安全監督管理應該按行政區域,實行屬地管理。政府各相關部門也要進一步改善和加強各個環節的管理和監督,強化從發展規劃、立項、工程設計、施工、監理、驗收等各個環節的監理。另外,一項工程的建設雖然涉及多道程序、多個機構,但工程的建設者必須對全部過程、建成后整個工程的消防安全負‘首責’,只有這樣,才能把工程建設消防安全的責任落到實處。”全國政協委員、原衛生部副部長邵明立認為,只有逐步建立起政府統管、各負其責、工程建設方為第一消防安全責任人的消防安全責任體系,才能更有效地確保建設工程消防安全。

全國政協委員、北京市政工程設計研究總院副院長劉勇提到了整合有關部門的職能,并做好相關法律修訂和銜接的問題。他建議,把消防技術審核權交給社會中介審查機構,消防職能機構則把主要工作放在消防安全的法規制度建設、調查監督與指導、防火與救災、教育與培訓、消防研究與實驗等工作中。對于《消防法》、《建設工程消防監督管理條例》等消防法規,與《建筑法》、《建筑工程質量管理條例》等建設工程法規中存在的沖突內容,應互相統籌,協調修訂。

對于如何解決消防驗收中存在的問題,全國政協委員、北京新世紀成功集團董事長李玉玲和全國政協委員、中國光彩事業促進會副會長陳世強都不約而同地認為,消防驗收應該加強消防施工過程中的檢查,實行過程控制,而不僅僅是滯后的“事后檢查”。這樣就不會造成事后整改困難,甚至無法整改的情況。

委員們和專家學者們在發言中各抒己見,有些觀點甚至針鋒相對。全國政協委員、中國華孚貿易發展集團公司國內貿易工程設計研究院副院長陳昌生就認為:在目前設計、施工、監理單位,甚至審圖機構,相對于建設單位都處于從屬地位,在審圖機關專業性、中立性仍需培育的情況下,如果取消消防機構的行政審批,會減少對建設單位片面追求利潤的制約,因此,政府還是應該強化對消防審核驗收的監管。北京市建筑設計研究院有限公司副總經理鄭實也認為,消防設計審核驗收的政府職能應加強專業化而不宜社會化。

除了圍繞消防設計審核驗收問題建言獻策,不少委員還將視角投向了和消防有關的其他方面。管飛、陳莉、白鶴祥等委員分別就發展志愿消防、加強消防專業技術人才隊伍建設、讓消防走職業化路子等問題表達了自己的看法和建議。王二虎委員提出了逐步普及智能消防系統的想法;林海燕委員認為應該引入保險機制,推進消防社會化;蘇如春委員提議推進消防社會化組織建設;何水法委員則建議修改消防法……

辯證的思維,不同的角度,新穎的思路……短短兩個多小時里,委員和專家們智慧的交流中讓消防設計審核驗收的未來發展之策變得越來越清晰、明朗。