原標題：專家：中國養(yǎng)老金制度“碎片化”是不爭事實

　　養(yǎng)老金并軌改革的主要阻力在于一些被改革的對象。這不是覺悟的問題，而是一個最基本的經(jīng)濟人假設：沒有哪個人會主動放棄已有的或者潛在的利益，特別是這些利益已經(jīng)制度化、固化了

　　編者按

　　2015年的中國，全面推進依法治國這一戰(zhàn)略部署開始發(fā)力提速，立法顯得格外特殊而重要。那些或將頒布實施、或將走入立法程序的法律法規(guī)既關乎國家的改革前景，也與百姓的日常生活息息相關。

　　從養(yǎng)老改革到環(huán)境保護，從醫(yī)療改革到資本市場改革……這些領域即將出臺和實施的新法新規(guī)，將如何影響中國這艘“巨輪”的走向，如何改變身處“巨輪”上的每一位乘客的生活？從今天開始，《法制日報》視點版推出“關注2015影響你我生活的新法新規(guī)”系列報道，為你一一解讀。

　　對話動機

　　國務院近日發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，引起社會高度關注，被解讀為“十幾年來難以啟動的企業(yè)和機關事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革終于破題”。

　　用人力資源和社會保障部副部長胡曉義的話說，這項改革牽動各類群體數(shù)以億計人的切身利益，同時關系到今后幾十年甚至上百年的國家經(jīng)濟社會發(fā)展，所以必須慎之又慎，全面綜合平衡。

　　國務院此項改革決定的亮點以及今后改革的重點是什么，將如何影響我們的生活？《法制日報》記者與中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授胡繼曄展開了對話。

　　對話人

　　中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授 　胡繼曄

　　養(yǎng)老金并軌具有里程碑意義

　　記者：國務院近日發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》。這份決定意味著養(yǎng)老金“雙軌制”正式終結，3700萬名機關事業(yè)單位工作人員與企業(yè)員工一樣，將納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度體系。對此，你如何評價？

　　胡繼曄：從2005年通過的公務員法、2010年通過的社會保險法、2014年7月1日起開始實施的《事業(yè)單位人事管理條例》這些法律法規(guī)條文來看，公務員保險制度和社會保險制度保障的人群雖然不同，但保障內(nèi)容是一樣的，都是五項基本保險。此次改革提出黨政機關、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，意味著中共十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的總方針進入落實“公平”的新階段，回應了公眾對“雙軌制”不公平的關切。

　　記者：你所說的“不公平”作何解釋？是否可以這樣理解，建立機關事業(yè)單位與企業(yè)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，是為了解決在養(yǎng)老保障方面的公平性問題。

　　胡繼曄：這里的不公平，源于中國社會保障制度改革的路徑選擇。1992年，中國明確提出以社會主義市場經(jīng)濟為經(jīng)濟體制改革目標，社會保障制度最初是作為國企改革的配套措施，未涉及機關事業(yè)單位。1997年國務院“26號文件”建立了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度。后來，社保改革從國企逐步推向集體企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)。

　　現(xiàn)在，幾乎所有企業(yè)職工都已參保。其間也有幾次事業(yè)單位的改革試點，但這些試點總體不成功，發(fā)展到今天，就出現(xiàn)了企業(yè)與機關事業(yè)單位“雙軌制”的局面。機關事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金差距不斷拉大。

　　全國人大財經(jīng)委在2014年中開始的對統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社保體系建設情況的問卷調(diào)查顯示，49%的被調(diào)查者對機關事業(yè)單位職工退休金與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距大表示不滿，公眾對社會保障制度公平的要求由此可見一斑。

　　此次通過的改革方案將黨政機關和事業(yè)單位一并納入，在中國養(yǎng)老保險制度改革中具有里程碑意義。中國的社保改革此次將公務員納入，消除了上半年《事業(yè)單位人事管理條例》頒布后很多人認為公務員不進入社保體系的疑慮，是此次改革最大的亮點。

　　記者：有專家接受媒體采訪時表示，目前中國社保體系“碎片化”嚴重，養(yǎng)老金有三軌制甚至七軌制。你認為我國的養(yǎng)老金制度目前是什么現(xiàn)狀？

　　胡繼曄：目前我國的養(yǎng)老金制度“碎片化”是不爭的事實，養(yǎng)老金有三軌制甚至七軌制也有一定的道理。除了廣受詬病的機關事業(yè)單位與企業(yè)的“雙軌制”之外，其實還有農(nóng)村和城市居民養(yǎng)老待遇的差別、同在企業(yè)內(nèi)部正式工與勞務派遣工的差別、同在事業(yè)單位內(nèi)部全額財政撥款與部分自收自支的差別、不同地區(qū)之間的差別等等，如果全部詳細羅列出來，估計會遠遠超過“七軌”。這樣的碎片化和多軌并存的情況肯定是不公平的，更不可持續(xù)，所以必須改革，朝著更加公平的方向“并軌”。

　　建立職業(yè)年金可減輕改革阻力

　　記者：在《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》出臺前，山西、上海等城市已經(jīng)在試點養(yǎng)老金并軌，但基本處于停滯狀態(tài)。你認為改革的阻力是什么？

　　胡繼曄：2008年2月，國務院常務會議通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、重慶、廣東5省市先期開展試點。試點數(shù)年，僅廣東推行了“半拉子”試點，結果在試點中暨南大學有30多名教授提前退休。試點失敗的主要原因在于各群體間的利益很難協(xié)調(diào)，同時也再次證明在工資、養(yǎng)老、社會福利等問題的改革中的“棘輪效應”，即單方向運轉，只能漲不能降，否則容易激發(fā)社會矛盾。

　　養(yǎng)老金并軌改革的主要阻力在于一些被改革的對象。這不是覺悟的問題，而是一個最基本的經(jīng)濟人假設：沒有哪個人會主動放棄已有的或者潛在的利益，特別是這些利益已經(jīng)制度化、固化了。你能夠想象一個高明的外科大夫可以給自己動手術嗎？一般是很難的。但如果麻醉準備充分、沒有別的外科大夫、又必須要動手術的情況下，給自己動較小的手術還是可以的。并軌后利益分割就是這樣的手術，只要中央有“壯士斷腕”、“刮骨療毒”的決心和信心，并軌這樣的手術是完全可以動的。

　　記者：此次改革提出職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立、養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，這種制度設計背后的用意，是否是為了減少改革的阻力？

　　胡繼曄：上述兩個“同步”符合機關事業(yè)單位職工的預期，是改革成功的基本保證。機關事業(yè)單位職工包括公務員、醫(yī)生、教師、科研人員等群體，處于社會管理、社會服務的中樞位置，是我們這個社會得以保持正常運行的中堅力量。

　　中國機關事業(yè)單位職工改革的重點應當放在彌補改革后待遇降低的部分，建立職業(yè)年金就成為必選項，而不像企業(yè)年金那樣是企業(yè)自愿建立。

　　基于“棘輪效應”，機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進就意味著漲工資。由于種種原因，公務員法中“國家建立公務員工資的正常增長機制”的規(guī)定并未完全得到落實，而此次改革將實行單位和個人繳費，為確保改革后機關事業(yè)單位職工個人收入不下降，所漲工資至少能夠覆蓋個人繳費部分，以減輕改革阻力。

　　未來改革應進入法治化軌道

　　記者：你曾指出，“此次改革可用‘壯士斷腕’來形容，為了確保改革的成功，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革、改革在全國范圍同步實施是必要保證”。對此應該如何理解？

　　胡繼曄：企業(yè)職工退休金待遇調(diào)整已經(jīng)實現(xiàn)了“十一連調(diào)”，總體上縮小了企業(yè)和機關事業(yè)單位退休待遇的差距。實際上，一些壟斷性國企如石油、電力、煙草等，由于有企業(yè)年金等補充養(yǎng)老保險待遇，其退休待遇已經(jīng)超出了很多機關事業(yè)單位職工，應該具體分析。

　　公務員法第七十六條規(guī)定，“國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高公務員的福利待遇”，未來機關事業(yè)單位職工退休金待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法應進入程序化、法治化的軌道，使他們有穩(wěn)定的預期。所有這些改革措施在全國范圍同步實施，則可避免重蹈此前事業(yè)單位改革試點的覆轍，奠定改革成功的基礎。

　　記者：決定規(guī)定，機關事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的“統(tǒng)賬結合”的基本養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳費。單位按工資總額20%繳費，個人按本人繳費工資8%繳費。同時，機關事業(yè)單位將建立職業(yè)年金制度，單位和個人按照“8%+4%”的繳費比繳納。這意味著單位要繳納28%的費用，這部分資金如何解決？

　　胡繼曄：機關事業(yè)單位養(yǎng)老金此前就是財政來解決的，以后大部分還是應當由財政來解決，當然學校、醫(yī)院等單位也會從自籌資金中解決一部分。

　　記者：未來的改革重點是什么？

　　胡繼曄：目前雖然改革的細節(jié)尚未公布，但舊制度即將打破已經(jīng)明確。不破不立，未來機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革重點將是如何建立公務員、教師、醫(yī)生等不同職業(yè)的職業(yè)年金，這些職業(yè)年金如何投資保值增值以及如何建立工資和養(yǎng)老保險待遇的制度化調(diào)整機制。在基本解決社會保障制度公平性之后，未來如何實現(xiàn)可持續(xù)的挑戰(zhàn)將更為嚴峻。　(廉穎婷)