準確理解、充分發揮人民政協在國家治理體系中的作用

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”的改革總目標。準確理解把握政協在國家治理體系中的作用，是當前政協適應全面深化改革形勢創新發展必須首先回答的課題。

　　一、 人民政協在國家治理體系中的作用可以用一句話概括，就是統一戰線性質的政治協商機構

　　新一屆政協產生后俞正聲主席就指出，政協是社會各方面進行協商討論的一個平臺，“在這個平臺上，各黨派團體和各族各界人士可以充分發表意見建議，與黨和政府進行民主協商，可以發揮民主監督的作用，也可以發揮統一戰線的作用。”俞主席的這段話，結合政協性質以及深化改革形勢下政協面臨的任務，全面準確地闡述了政協在國家治理體系中的作用。這個作用可以用一句話概括，即：政協是統一戰線性質的政治協商機構。

　　首先，這一作用符合《決定》關于國家治理的要求。我國的國家治理體系是中國共產黨領導下管理國家的制度體系，其所表述的國家治理內涵有三個基本點：一是強調在中國共產黨領導下進行治理;二是強調依靠制度進行治理;三是強調黨的領導、政府管理與社會廣泛參與的多元共治。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協是實行這一制度的重要機構，又是與社會各界有著廣泛聯系的統一戰線組織。在國家治理體系中明確政協是統一戰線性質的政治協商機構，突出了政協與中國共產黨領導的國家政治制度的聯系，又體現了政協具有的廣泛代表性和包容性，在推進黨和政府與社會各界多元共治方面能夠發揮重要的作用。

　　第二，這一作用反映了人民政協的性質。人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。貫穿于政協性質的核心內容，就是團結和民主兩大主題。在國家治理體系中明確政協是統一戰線性質的政治協商機構，突出了政協組織致力實現的統一戰線的團結，又表明了其是國家政治體制中實行民主協商的機構，準確反映了政協的固有性質。

　　第三，這一作用體現了政協協商民主的特點。《決定》是在推進協商民主廣泛多層制度化發展的部署中，從發揮協商民主重要渠道作用的角度，對政協提出要求的。因此，對政協在國家治理體系中的作用，也要聯系政協作為協商民主重要渠道的特點加以確定。我國的協商民主是一個廣泛多層的制度體系，政協是其中的一條重要渠道。政協的協商民主融協商、監督、合作、參與于一體，具有鮮明的統一戰線特點。明確政協是統一戰線性質的政治協商機構，突出了政協作為協商民主重要渠道的特點，表明了政協不是國家權力機關又是我國政治體制的重要組成部分的獨特地位和作用。

　　二、 明確政協是統一戰線性質的政治協商機構，是政協在國家政治生活中地位和作用歷史的、邏輯的發展結果

　　從政協的歷史看，政協的成立就標志著“使統一戰線組織與人民民主形式有機地結合在一起”，是“民主協商機構和統一戰線組織”的統一。在創立政協期間，毛澤東、周恩來都明確闡述過這一點。但在政協成立發展的初期，政協性質中關于團結和民主的內容還是結合在一起的，并統一于統一戰線組織的表述下，即《共同綱領》和首部政協章程規定的，政協是“人民民主統一戰線的組織”。

　　那么為何在政協成立時只規定政協是“人民民主統一戰線的組織”呢？首先是因為建國初期講的統一戰線，一方面是指中國共產黨對各民主黨派和無黨派人士采取的一種團結聯盟的方針政策，一方面又是對當時我國社會階級狀況和人民民主政權特征的一種描述、反映。建國初通過建立和發展統一戰線，把各個可能團結的階級階層都納入人民范疇使之享有人民民主，同時吸收大批民主黨派和無黨派人士參加國家政權，參與國家事務的管理和大政方針的協商，創造了協商民主這種新的民主形式。再有政協成立以來講的作為人民民主統一戰線組織的人民政協，實際包含著作為中國共產黨團結各界的統一戰線組織和作為一種民主形式的政治協商機構兩方面的內涵。如1951年全國政協《關于各省、市各界人民代表會議協商委員會工作的意見》就明確指出：“協商委員會是各民主黨派、人民團體和民主人士的政治協商機關，又是經過各民主黨派、人民團體和民主人士去團結各民主階級的統一戰線組織。因此協商委員會的任務是一方面要協助政府聯系和動員人民，審議和推行政策法令；又一方面要加強各民主黨派、人民團體和民主人士的團結進步工作，經過他們去團結和教育各民主階級的人民。這兩方面的任務是不可分離的。缺了一個方面，任務就不完全。”在1956年我國進入社會主義社會后，政協作為統一戰線組織包括這兩方面內涵依然是明確的。正因為政協始終具有這兩方面的作用，所以政協在結束代行人大職權、作為統一戰線組織繼續存在后，仍然能夠在國家政治生活中發揮重要的民主作用。1954年二屆全國政協召開后，許多國家的重大方針政策和重要法律草案，仍然在政協進行了協商。后來只是由于受到“左”的錯誤影響，特別是在文化大革命中政治協商活動受到沖擊、陷入停頓，政協作為統一戰線組織具有政治協商機構的職能才變得模糊。1978年黨的十一屆三中全會召開后，政協組織這方面的作用就得到恢復并進一步發展。但適應改革開放的新任務以及政協自身的發展變化，這時對政協性質和作用的認識及表述有了新的特點，這個新特點就是由“合”到“分”，將原來包含在統一戰線組織中作為政治協商機構的民主作用加以區分、逐漸展開，使之更加清晰、確定下來。這個過程大致經歷了三個時段的發展：

　　首先是在新時期初適應撥亂反正和國家工作重點轉移的需要，統一戰線和人民政協明確了要調動一切積極因素促進社會主義現代化建設、促進祖國統一的方針任務。1982年鄧小平主持修訂政協章程，就將統一戰線不再與“人民民主”而是與“愛國”聯系在一起，確定政協為“中國人民愛國統一戰線的組織”。這里，“愛國”有兩個重要含義，一是表明新時期隨著我國階級關系發生根本變化，我國統一戰線的內部構成也發生了根本變化，從過去四個階級的聯盟發展成為廣泛的政治聯盟，在此基礎上實現了政協中心任務從過去主要“為階級斗爭服務”，向為社會主義現代化建設服務的戰略轉變。再一個就是強調了團結。1979年鄧小平明確指出，統一戰線就是要“把一切能夠聯合的都聯合起來，范圍以寬為宜，寬有利，不是窄有利。”把“統一戰線的性質”叫“愛國的統一戰線”，“這樣范圍就寬了，具有廣泛的性質”。可見確定政協是“愛國統一戰線組織”也是為了強調擴大團結。但這時鄧小平也沒有忽視政協民主的作用。1980年他就提出，人民政協是鞏固和擴大愛國統一戰線的重要組織，“也是我國政治體制中發揚社會主義民主和實行互相監督的重要形式”。1982年他主持政協章程修改，首次寫入了政治協商和民主監督是政協的主要職能。

　　第二個時段是在上個世紀九十年代前后，在實現了黨和國家工作重點轉移、實行經濟體制改革的部署后，鄧小平又提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”，著力推動政治體制改革。為此1987年黨的十三大，確立了“共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”是我國的一項基本政治制度，提出要“建立社會協商對話制度”。1989年中共中央又制定頒布《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，明確了中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，并提出“人民政協是我國愛國統一戰線組織，也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式”。為了貫徹這個精神，1993年憲法修正案將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫入憲法序言；1994年政協章程修正案也在政協性質中，增加了人民政協“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”的內容。這樣，政協組織作為政治協商機構的作用，就正式從統一戰線組織中區分出來。

　　第三個時段是從世紀之交至黨的十八大召開，這是把協商民主作為我國現代化建設中政治發展的一項重要內容正式提出到確立的階段。進入20世紀90年代，以江澤民同志為總書記的中共中央領導集體，明確了政協與人大和政府互為補充、相輔相成，是我國政治體制的重要組成部分；并在1991年3月的兩會期間，提出

　　了我國社會主義民主有選舉和協商兩種

　　重要形式的論斷。2004年通過的政協章

　　程修正案，將政協“是我國政治生活中發

　　揚社會主義民主的重要形式”寫入了政協

　　性質。2006年2月，以胡錦濤同志為總書

　　記的中共中央，又頒布《關于加強人民政

　　協工作的意見》，將我國社會主義民主的

　　兩種重要形式正式寫入了中共中央文件。

　　到2012年黨的十八大及次年十八屆三中

　　全會召開，進一步拓展、確立我國社會主

　　義協商民主的內涵和理論，作出了完善社會主義協商民主制度、推動協商民主廣泛多層制度化發展的重大決策。

　　從上述歷史進程中可以看出，政協性質中團結和民主的內涵由“合”到“分”、逐漸展開，我國協商民主內容和形式的日益豐富、不斷拓展，是與我國改革開放現代化建設各項目標任務的逐步清晰、不斷推進相伴隨的，是在中國共產黨開創中國特色社會主義道路、完善發展中國特色社會主義制度、創建中國特色社會主義理論體系的進程中形成的。而經過三十多年的改革和發展，特別是隨著《決定》把推動協商民主廣泛多層制度化發展作為我國政治體制改革的重要內容，確立政協是協商民主的重要渠道，對政協在國家政治生活中的地位和作用也就可以進一步加以概括，將其明確為具有統一戰線性質的政治協商機構。并且，因為今天既然我們已經明確政協的協商民主具有統一戰線特點，政協作為政治協商機構已可以包含統一戰線和協商民主兩方面的內涵，對這一概括還可以再簡化，就稱其為政治協商機構。

　　三、 明確政協是政治協商機構具有重要的意義

　　1. 它有利于適應全面深化改革形勢，貫徹落實習近平總書記關于政協要在依照憲法法律和政協章程進行準確定位的基礎上履行職能的要求，在推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標下，完善政協制度、推進政協工作，充分發揮政協作為協商民主重要渠道的作用。

　　2. 它有利于把政協工作納入中國共產黨統攬全局、協調各方的總體工作布局，進一步明確政協在國家政治體制中的地位，明晰、深化“人民政協是我國政治體制的重要組成部分”的論斷，使政協與我國政治體制中的其他組織機構更好協調一致地開展工作。

　　3. 它也有利于更好地宣傳政協。明確政協是政治協商機構，能夠更加清晰地向國外宣傳講清政協在我國政治體制中的地位作用。

　　（作者系全國政協文史和學習委員會駐會副主任、中國人民政協理論研究會副會長兼秘書長）