劉佳義：人民政協與協商民主

　　去年5月，圍繞人民政協和協商民主問題，全國政協7位副主席分別帶領全國政協調研組赴14個省區市調研，同時請其他省區市政協和副省級市政協自行調研。今年5月，在去年大調研的基礎上，全國政協領導再次帶隊赴山東、天津、吉林等地，深入調研黨的十八屆三中全會以來，各級政協在豐富協商內容、創新協商形式、規范協商程序等方面的經驗和做法，形成了一系列調研報告。從調研情況來看，各地政協深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，緊密結合履職實際，大力推進協商民主，取得了顯著成效。同時，各地也存在一些困難和問題。特別是對如何把握人民政協與協商民主的關系，大家還有不少疑惑和不同認識。我對這些問題進行了歸納和分析，談談對其中幾個問題的認識。

　　一、 人民政協與協商民主

　　黨的十八大報告指出：發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。對這一論斷如何理解？有的同志認為，協商民主建設是政協的事，與他們的工作無關。其實這是一種誤解。協商民主是覆蓋全社會的，是與我國選舉民主并列的一種民主形式。黨的十八屆三中全會《決定》講得很清楚，協商民主有五種渠道，五種形式，是廣泛、多層、制度化的發展。那么，人民政協協商民主在社會主義協商民主體系中的地位如何，或者說它與其他領域的協商民主相比有什么特點？主要有三個方面：

　　第一，政協的協商民主是以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為依托的民主，是一種制度性民主，具有政治性、制度性、組織性的特點。

　　第二，政協的協商民主不僅具有民主功能，還具有團結的功能?，F在世界上很多民主形式，導致的是社會的混亂、人心的渙散、經濟的倒退。我國的社會主義民主，不僅具有人民當家作主的功能，還有團結的功能。政協的協商民主表現得更為充分。這種民主形式有利于匯聚民智、民力，凝聚共識，讓各黨派團體、各族各界人士領悟中心，自覺服從中心，使我們黨更有力量，更能形成一個同心同德的局面。所以，我們說，政協這種民主形式，與中國國情、與社會性質高度契合，符合我國政治體制改革方向，有強大生命力，是我們要大力發展的一種民主形式。

　　第三，政協的協商民主具有民主的經常性、有序性的特點，是實現公民有序政治參與的有效形式。這個特點在與選舉民主比較時表現得十分明顯。在政協協商民主下，各方面群眾的政治參與由階段性變成常態性。選舉權是人民的基本權利，但它是通過周期性的權力轉換來實現的。一旦選舉結束，權力就完全讓渡給領導者。協商民主是始終可以展開的，不論什么時候，都保證了民主始終掌握在群眾自己手里。我國政協組織就是這樣，幾乎天天都在協商，因為平時的調研、開會、提提案都是協商的形式。

　　二、 協商民主與政協履行三項職能

　　協商民主與政協的三項職能是既有聯系又有區別的兩個問題，不能等同起來。應該看到，人民政協的三項職能，本身就是協商民主在人民政協的一種集中體現形式和實現方式。不僅政治協商時協商，民主監督許多時候也通過協商來實現，參政議政更是充分體現了協商的理念和方式。這三項職能都集協商、監督、參與、合作于一體，寓于提案、視察、專題調研、反映社情民意信息等經常性工作中，可以說，人民政協的每一項工作都體現了協商民主。人民政協也通過積極履行三項職能，更好地實現社會主義協商民主的制度和價值。

　　首先看政治協商。協商民主是我國民主的重要形式，政治協商是政協組織的一項重要職能，不能把協商民主同人民政協政治協商等同起來。當然，協商民主與政治協商又是緊密相連、深深相融。在新的歷史條件下，協商民主豐富和發展了中國特色的政治協商制度。第一，協商民主豐富了我國政治協商的內容，提高了決策民主化和科學化程度。第二，協商民主推進了我國政治協商的程序化、法治化的進程，為社會政治參與提供了有序化的民主參與和制度化的組織程序、途徑，體現了民主理性和民主程序相結合的原則。第三，協商民主進一步拓展了我國政治協商的民主范圍。協商民主總的來看是從國家形態的民主發展到公民形態的民主，實現了國家與公民合作互動、良性共治。由此可見，我國的協商民主從其政治制度到政治體制、運行機制均體現著多層次、多方面的政治關系，體現了我國政治協商的民主新形態，體現了社會主義民主政治的突出特點和優勢。

　　這里有三個概念要區分，也就是我們一些文件中常出現的協商民主、民主協商、政治協商。協商民主重點強調的是民主的類型，與選舉民主相區別，講得是“這是什么民主”的問題；民主協商強調的是發揚民主，聽取意見，重在民主的方式，而且嚴格意義上就是毛澤東等那一輩領導人都是從民主黨派、統戰意義上使用這個概念；政治協商是政協的一項職能，強調的是重大問題要通過政協組織鄭重地商量。

　　其次，再看民主監督、參政議政，這兩項既是政協組織的職能，也是社會主義協商民主的重要內容和實現形式。政治協商、民主監督、參政議政本身是一個相互聯系、相互促進的有機整體，是一個子系統。而社會主義協商民主則是一個由內部諸要素，包括政協三項職能在內的開放的民主大系統，正是這些系統的相互促進，才形成了社會主義民主政治的優勢和活力。

　　三、 完善人民政協協商民主的內容、形式和協商計劃

　　如何規范協商內容，各地政協組織按照政協章程開展了深入的實踐探索。各地普遍規定，協商內容主要是黨政所需、群眾所盼、政協所能的問題。主要有：重要文件、重要法律法規、重要公共決策、重要人事安排、重要監督事項、人民政協和有關統一戰線的重要事務、國際問題及對外交往中的問題、關于祖國統一的重要方針政策以及其他有關重要問題。

　　過去全國政協的協商議題一般集中在經濟、社會領域的重點問題，今年的協商工作計劃則涵蓋了民主政治、黨風廉政建設和法律法規等方面的內容。比如，關于立法協商的問題。今年3月20日，全國政協以《安全生產法（修訂草案）》為議題召開雙周協商座談會，國務院有關部門負責同志到會聽取意見。5月6日，召開“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”雙周協商座談會，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志看到會后整理報送的政協信息后，給予了高度評價，并專門提出能否就司法體制改革問題再召開一個專題座談會，以便更深入地聽取委員們的意見和建議。對此，委員們積極性很高，很多委員都表示，過去寫提案呼吁立法的很多，但真正專門開會討論一部正在修訂中的法規，還是第一次。再比如，前不久，全國政協召開了專題議政性常委會議，討論“深入落實八項規定精神，以優良的黨風政風帶動民風社風”問題，這關系黨的建設、反腐倡廉事業。政協專題議政性常委會討論這些內容，這在歷史上是第一次。特別是中央領導同志與政協委員在會上互相答問，極大地活躍了會議氣氛，帶來了一股新風，效果很好。各地政協都在探索進一步拓展協商內容，涉及經濟、政治、文化、社會、生態等方方面面，涵蓋我們黨治國理政各個領域，為政協協商民主開拓新的領域。

　　關于政協的協商形式。政協章程有規定，主要是：政協全會、常委會會議、主席會、專題協商會、座談會、秘書長會、專委會會議，以及內部協商會。黨的十八大報告提出專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商四種形式。這是兩種不同的劃分方法，一種是傳統形式，一種是黨的十八大確定的新形式，兩者是從不同角度提出的不同協商形式，這本身說明協商形式是豐富多彩的，是不斷創新的。

　　關于協商計劃。黨的十八屆三中全會《決定》要求，各級黨委和政府、政協制定并組織實施協商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協意見。為什么要搞協商年度工作計劃？我理解，就在于協商走上了制度化、規范化、程序化軌道。這項工作的重要意義，我們不能小看了。協商計劃這件事，第一，加強各級黨委對政協工作的領導；第二，使協商制度化了；第三，使政協組織明確了一年工作重點。全國政協今年重點就是抓年度協商工作計劃中“一四二○”，“一”就是每年3月的政協大會；“四”是指兩次專題議政性常委會議、兩次專題協商會；“二○”就是20次雙周協商座談會。這就是今年政協工作的重點，其他都是常規性工作。

　　四、 加強黨對政協協商工作的領導

　　總結各地實踐，主要做法是：健全協商機制。將政協履行職能納入各級黨委的議事規則和日程，實現政協職能與黨委、政府工作的有效銜接。規范協商年度工作計劃，由黨委常委會議專題討論并列入黨委年度工作要點。規范協商議題提出機制，認真落實由黨委、人大常委會、政府、民主黨派、人民團體等提出議題的規定，探索由界別和委員聯名提出議題的辦法。建立黨委、政府、政協共同交辦、辦理和督辦提案協商機制。規范黨委、政府領導參加政協協商活動。健全知情明政機制，定期通報有關情況，機關部門為政協委員履職提供便利和條件。完善協商成果采納、落實和反饋機制，推動列入黨委、政府的督查事項。健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度。探索建立同社會組織溝通聯系的工作機制。

　　此外，在完善委員聯絡制度方面。黨的十八屆三中全會明確提出“在政協健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度”等要求。全國政協領導同志多次強調，政協要更好地為委員發揮作用搭建更多平臺、營造民主氛圍，促進委員之間、委員與部門之間的交流協商。全國政協建立了全國政協副主席、專門委員會聯系界別的制度，進一步完善主席會議成員、專委會、政協機關等多層次聯系服務委員制度，推進政協領導到地方調研時與住在地全國政協委員座談交流機制化，建立健全向京外委員通報工作制度、省級政協主席擔任全國政協京外委員活動召集人制度等，切實加強委員隊伍建設。

　　在創新提案辦理工作方面。提案是政協協商民主建設的一個重要抓手。一是加大提案審查工作力度，完善提案立案標準，引導提高提案質量，今年不立案提案比例達到15.2%，比去年提高了8.4%。二是增強辦理實效，主席辦公會議專題研究確定重點提案，聽取重點提案督辦情況；準確確定提案承辦單位，大會提案會辦件減少1030件、分辦件減少316件，有效減少會辦和分辦單位數量，提高了交辦工作的科學性。三是修訂并認真落實《全國政協重點提案遴選與督辦辦法》，擴大了各民主黨派和工商聯對重點提案遴選工作的參與度，全國政協副主席領銜督辦重點提案形成制度。

　?。ㄗ髡呦等珖f研究室主任、中國人民政協理論研究會副會長）