新型戶籍制度“新”在哪里

　　通過推進戶籍制度改革，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，基本建立以合法穩定住所和合法穩定就業為基本條件、以經常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎信息庫，實現跨部門、跨地區的信息整合和共享

　　法治周末記者 陳 磊

　　法治周末實習生 張晶鑫

　　8月3日上午，天氣悶熱，北京市朝陽區一家農貿市場里，老徐站在自己的菜攤前，一邊給菜攤上菜，一邊擦著臉上的汗珠。同鄉都喊他“老徐”，但他實際年齡并不大，40多歲，只是面相顯老。

　　老徐的大兒子今年考上了天津市一所高校，老徐打算跟著兒子一起到天津去生活。但這意味著，他們將要在新的城市從頭開始。

　　值得期待的是，7月30日，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下簡稱《意見》)公布，改革目標是，到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

　　首次提出“新型戶籍制度”

　　老徐的家在河北省淶源縣農村，年輕時跟著同鄉到北京謀生，沒有學歷，沒有技能，最終選擇賣菜這個行當。一轉眼，老徐先后有了兩個孩子。

　　老徐在北京生活20年，并沒有落戶北京的想法，“北京房價這么高，一平方米好幾萬(元)，沒指望，老了還是要回到老家”。一年前，他把這些年掙的錢拿出來，在自家的宅基地上蓋了一座四合院。

　　相比老徐，楊森期待能在北京落戶。

　　楊森是北京市東城區一家科技公司的工程師，早年畢業于一所位于東北的國家重點高校，已經在北京工作了10年，去年在北京市昌平區使用住房公積金貸款買了一套商品房，每平方米接近兩萬元。

　　除了擁有住房公積金，楊森參加了北京的社會保險。根據社會保險法律和政策，勞動者在北京就業，不論是否有北京戶籍，單位都有義務為其辦理參保手續。

　　楊森還有一個三歲半的女兒，女兒未來的上學問題讓他開始關注國家戶籍政策走向。

　　楊森發現，今年以來，戶籍改革開始實質推進。

　　6月6日，中央全面深化改革領導小組舉行第三次會議，審議了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，戶籍制度改革方案首次面世。6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了上述戶籍改革方案。7月30日，《意見》向社會公布。

　　楊森注意到，《意見》中明確指出戶籍制度改革的目標是建立“新型戶籍制度”。

　　《意見》公布當天，國務院新聞辦公室就此舉行的新聞發布會上，公安部副部長黃明對“新型戶籍制度”的內涵進行了闡釋。

　　黃明指出，通過推進戶籍制度改革，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，基本建立以合法穩定住所和合法穩定就業為基本條件、以經常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎信息庫，實現跨部門、跨地區的信息整合和共享。

　　對外經貿大學勞動與社會保障系主任李長安(博客,微博)教授告訴法治周末記者，其中，最大的亮點是統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。

　　黃明表示，《意見》明確，戶籍改革要兼顧大中小城市和建制鎮，東中西部地區不同的實際，根據人口的規模和各地綜合承載能力的不同情況，實行差別化的落戶政策—全面放開建制鎮和小城市落戶限制。有序放開中等城市落戶限制。合理確定大城市落戶條件。嚴格控制特大城市人口規模，建立完善積分落戶制度。

　　戶籍改革二十年

　　老徐到北京謀生時，戶籍改革已經開始。

　　1984年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧進集鎮落戶。

　　對外經貿大學教授李長安告訴法治周末記者，改革開放以后，我國的戶籍制度改革就開始了，上述政策正是改革措施之一，以解決大量農民進城務工的住宿吃飯問題。

　　李長安表示，改革逐步降低了農民進城的門檻，戶籍藩籬逐漸松動。

　　1997年6月，國務院批轉公安部關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案。根據此方案，已在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。

　　次年，戶籍制度進一步松動。國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規定包括實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策、放寬解決夫妻分居問題的戶口政策、投靠子女的老人可以在城市落戶等。

　　2001年3月，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮戶籍制度改革全面推進。

　　李長安介紹說，在這種改革趨勢中，進入新世紀以來，小城鎮戶籍基本放開了。

　　但這些政策離生活在北京的老徐很遠，他不符合任何可以將戶籍遷到北京的政策。身為外地人，他只能羨慕有北京戶口的人—養老、看病有社保，子女不愁沒學上，掙錢少還能住上保障房。

　　2005年，楊森到北京發展。當年10月，公安部提出，戶籍改革將以具有合法固定住所作為落戶的基本條件。

　　到了2011年，中央層面開始明確分類戶口遷移政策。當年2月，國務院辦公廳發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。

　　通知中提出，要分類明確戶口遷移政策，放寬縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮、設區的市等地落戶限制的同時，繼續合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模，逐步實行暫住人口居住證制度。

　　李長安向法治周末記者表示，近幾年的戶籍政策走向，主要是讓符合進城的農民變成居民，讓他們定居下來。

　　北京市人大代表、北京大學社會學系教授陸杰華告訴法治周末記者，從實際效果來看，改革開放以來的戶籍改革產生的效果“并不是很明顯”，戶籍制度改革亟需頂層設計。

　　去年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》中提出，創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。

　　陸杰華向法治周末記者表示，正是十八屆三中全會勾畫出了戶籍改革的方向。

　　這也讓楊森對戶籍制度改革有了更多期盼。

　　陸杰華認為，此次公之于眾的《意見》，是對十八屆三中全會確定的戶籍改革方向的頂層設計操作化，指明了改革的具體路徑，包括給出了時間表和路線圖，力度“前所未有”。

　　改革還需要有法律依托

　　我國現行戶口登記制度的法律依據是1958年公布的《中華人民共和國戶口登記條例》，由全國人大常委會通過。

　　根據該條例的規定，戶籍管理的內容主要是依法確認公民身份、親屬關系和法定住址，管理手段包括戶口登記、調查、統計、身份證件管理，管理目的是證明公民身份、維護社會秩序。

　　中國行政法學研究會會長馬懷德曾在接受媒體訪談時表示，戶籍制度建立后一直被逐步強化，人們的衣食住行、生老病死都跟戶籍制度密不可分。戶口登記條例和后來的部門規章和紅頭文件強化了戶籍制度，形成了堅固的城鄉二元結構。

　　陸杰華向法治周末記者表示，隨后幾十年間，諸多經濟和社會福利功能逐漸被附加上去并被固化，“其實戶口本身沒有那么多內涵”。

　　2013年12月，黃明總結改革開放以來的戶籍制度改革時表示，“戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復雜，核心的問題在于許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鉤”。

　　李長安告訴法治周末記者，由此導致的結果是，戶籍制度改革緩慢，剝離每一項功能背后都牽扯諸多問題，此外，城市化進程中出現的諸如“大城市病”等問題，又把某些功能與戶籍制度相聯系，使戶籍改革出現反復。

　　2012年，北京市社科院研究員萬川在《北京社會科學》上撰文稱，三十多年來，以地方政府名義推出的戶籍制度改革幾乎無一成功，其根本原因在于，這些改革的目標指向往往不是戶籍制度本身，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會經濟制度。

　　萬川表示，戶籍制度只是一項國家行政管理制度，其基本功能只是通過戶口登記確認公民身份，并不具有直接分配社會公共資源的功能。許多地區和部門將戶籍制度作為公民獲得平等權利的前置性條件，已經偏離了戶籍制度應有的功能定位。

　　馬懷德認為，現在改革戶籍制度的目的，并不是廢除戶籍制度，所以，推進改革還需要有法律依托。比較現實可行的辦法之一是，加快修改戶口登記條例，將其上升為“戶口登記法”。

　　陸杰華認為，確保戶籍制度改革目標的實現，最重要的還是制定相關戶籍法，通過立法協調各方利益關系。

　　陸杰華表示，戶籍法雖然沒有進入立法機關的立法規劃，但與戶籍法密切相關的居住證管理辦法正在制定中，“所以從破冰之舉來說，居住證管理辦法應是戶籍立法實踐的第一步”。

　　而且，早在2007年10月，全國人大內司委就建議戶籍法列入十一屆全國人大常委會的立法計劃。此后歷年間，一直有全國人大代表或全國政協委員呼吁戶籍立法。

　　今年的全國兩會上，全國政協委員、環境保護部副部長吳曉青提出，新型城鎮化應該統籌推進戶籍制度改革，適時出臺戶籍法。

　　李長安表示，戶籍立法過程一波三折，是因為遇到了很多問題，可能的主要問題是，怎么還原戶籍制度本身的人口管理職能以及其他附著問題如何解決。

　　李長安認為，戶籍法“牽一發而動全身”，還需要修訂相關社會領域法律法規與之配套。比如教育與戶籍脫離后，相應的教育法律法規必須進行修訂；社會保險與戶籍脫離后，社會保險法、勞動法等法律法規也必須進行修訂；等等。

　　萬川觀察到的事實是，與戶籍制度掛鉤的勞動就業、教育、社會保障等社會經濟制度，可以不依賴于戶籍制度而獨立存在。因此，應該恢復戶籍制度本來面目。