京津冀一體化破題障礙：三地間公共政策差距太大

　　京津冀一體化破題之問(wèn)：行政驅(qū)動(dòng)還是市場(chǎng)決定

　　[ 馬光遠(yuǎn)對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》回應(yīng)說(shuō)，設(shè)立直隸省的可行性不大。當(dāng)時(shí)只是舉此極端例子而已。因?yàn)楫?dāng)前京津冀一體化所面臨的最大現(xiàn)實(shí)障礙源于行政體制。三地間的公共政策差距太大。比如，養(yǎng)老、醫(yī)療、交通、教育等 ]

　　在多重力量的作用下，京津冀再次開始了一體化進(jìn)程。

　　今年兩會(huì)前夕，習(xí)近平總書記在一專題座談會(huì)上，強(qiáng)調(diào)了京津雙城聯(lián)動(dòng)，京津冀協(xié)同發(fā)展。因?yàn)橐饬x重大，這一戰(zhàn)略也隨之上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

　　京津冀一體化進(jìn)程的重啟，將此前的多種構(gòu)想進(jìn)行了升級(jí)。

　　不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)操作層面，多位專家學(xué)者提出了自己的看法。

　　如何協(xié)調(diào)公共政策

　　在上述的座談會(huì)上，習(xí)近平認(rèn)為，京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展。要解決好北京發(fā)展問(wèn)題，必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量。

　　這其中，基礎(chǔ)設(shè)施相聯(lián)相通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補(bǔ)互促、資源要素對(duì)接對(duì)流、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控是主要方向。最終實(shí)現(xiàn)的是，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)、共贏發(fā)展。

　　不過(guò)，回顧區(qū)域發(fā)展歷史，京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)概念，早年已有提出。

　　新中國(guó)成立后，京津冀的區(qū)域合作，早期以經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作為主要內(nèi)容。上世紀(jì)70年代，在中心城市發(fā)展規(guī)律和中央計(jì)劃指令下，直接導(dǎo)致了京津城市周圍生產(chǎn)要素的集中，結(jié)果是，河北錯(cuò)失一些本來(lái)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市功能應(yīng)投入的資金和項(xiàng)目。

　　由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，這一階段的區(qū)域合作主要圍繞區(qū)域自然資源展開，并且是在指令性計(jì)劃的行政強(qiáng)制手段下進(jìn)行的，并非現(xiàn)代意義上的區(qū)域合作。

　　改革開放后，為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所導(dǎo)致的地方割裂，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，“區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制”得到高層認(rèn)可。80年代，京津冀晉蒙五省市成立第一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織——華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)。

　　天津市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部研究員馬海龍認(rèn)為，這樣的合作在當(dāng)時(shí)促進(jìn)物資協(xié)作方面發(fā)揮了顯著作用。但是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變軌，政府對(duì)企業(yè)的控制力減弱，市場(chǎng)主導(dǎo)的區(qū)域合作也不能充分發(fā)揮作用，區(qū)域合作長(zhǎng)期陷入低潮。

　　隨后，圍繞京津冀的概念層出不窮，但是“一省、兩市、三個(gè)行政區(qū)”的格局尚未發(fā)生改變，多年來(lái)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃上，始終各自為政，未能有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

　　甚至有學(xué)者提出，要想破局，需要突破行政區(qū)劃，在頂層設(shè)計(jì)上下功夫。5月28日，北京市政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)者馬光遠(yuǎn)[微博]在一次研討會(huì)上提出，京津冀要想真正一體化，需要調(diào)整行政區(qū)劃。最大也是最合理的調(diào)整是取消京津直轄市地位，三省市合并設(shè)立直隸省。

　　對(duì)此，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)樊明在接受本報(bào)記者采訪時(shí)稱，設(shè)立直隸省無(wú)助于解決三地當(dāng)前的問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府不是不作為，而是要在“行政”與“市場(chǎng)”之間把握好度，更多地依靠市場(chǎng)力量推進(jìn)一體化。

　　馬光遠(yuǎn)對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》回應(yīng)說(shuō)，設(shè)立直隸省的可行性不大。當(dāng)時(shí)只是舉此極端例子而已。因?yàn)楫?dāng)前京津冀一體化所面臨的最大現(xiàn)實(shí)障礙源于行政體制。三地間的公共政策差距太大。比如，養(yǎng)老、醫(yī)療、交通、教育等。

　　市場(chǎng)定位論

　　作為中國(guó)早期行政區(qū)劃，直隸省意指京師之地。明朝永樂(lè)初年，分設(shè)南北直隸，分別指南京、北京地區(qū)。清朝初年，南直隸改稱江南省，北直隸改稱直隸省，轄境依舊。區(qū)域包括，京津二市，冀省大部和魯豫的小部分地區(qū)。

　　“保定”之名起自元朝，寓意“保衛(wèi)大都，安定天下”。最初出現(xiàn)城鎮(zhèn)時(shí)，保定即是作為戰(zhàn)備城市出現(xiàn)。清朝，保定為直隸省會(huì)，是直隸總督駐地。1949年，河北建省。省會(huì)卻幾經(jīng)變遷，1968年定為石家莊。

　　其中，1958年2月，天津劃歸河北。此前，天津是中央直轄市。隨后，河北省會(huì)遷往天津。1967年1月，天津恢復(fù)直轄市。前一年，河北省會(huì)返遷保定。1968年，開始遷往石家莊。

　　隨著環(huán)境變遷，盡管政策反復(fù)，但是京津冀地緣接近的現(xiàn)實(shí)沒有改變。多年來(lái)，政治地位的不對(duì)等，行政區(qū)劃的獨(dú)立，再加上始終不能找到有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，自然無(wú)法打破自家“一畝三分地”的思維定式，更遑論“自覺”。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，北京集中各種資源，遠(yuǎn)超城市可承載能力，造成嚴(yán)重的“大城市病”，已經(jīng)到了非解決不可的階段。這成為京津冀協(xié)同發(fā)展的難得機(jī)遇。在外需下滑的態(tài)勢(shì)下，依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長(zhǎng)，京津冀協(xié)同發(fā)展承擔(dān)歷史責(zé)任。

　　馬光遠(yuǎn)對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，對(duì)于京津冀來(lái)說(shuō)，不需要再采用行政式手段進(jìn)行規(guī)劃，因?yàn)榉彩且?guī)劃出來(lái)的東西，最終的效果都不一定好。還是應(yīng)該選擇讓市場(chǎng)對(duì)其進(jìn)行定位。“只要將三地的公共政策進(jìn)行統(tǒng)一，那么北京的優(yōu)勢(shì)就不會(huì)像現(xiàn)在這樣明顯了。”

　　在他看來(lái)，這樣的障礙是人為制造的。要想突破這種障礙，需要更高層面的頂層設(shè)計(jì)。這也是將這一戰(zhàn)略提升到國(guó)家層面進(jìn)行考慮的原因。

　　民生證券研究院副院長(zhǎng)管清友[微博]在研究報(bào)告中提到，新一屆政府再次將區(qū)域發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。京津冀經(jīng)濟(jì)圈的政治戰(zhàn)略比較明顯，首先解決的是首都的安全和環(huán)境問(wèn)題。

　　在政治、經(jīng)濟(jì)的雙重作用下，京津冀一體化再次啟動(dòng)。

　　三方如何共贏

　　今年《政府工作報(bào)告》提出，本屆政府要“推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化，深化泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作”。

　　作為中國(guó)最具活力的三大城市群，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角無(wú)疑在開放程度、創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面，都處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)跑地位。但是，由于行政體制的差異、有效協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏等原因，京津冀始終落后于另外兩者。

　　2005年，有研究報(bào)告提出“環(huán)京津貧困帶”概念。這一區(qū)域環(huán)繞著3798個(gè)貧困村、32個(gè)貧困縣，272.6萬(wàn)貧困人口。該區(qū)域是東部沿海地區(qū)貧困程度最嚴(yán)重的地區(qū)之一。

　　七年之后，2012年公布的《京津冀藍(lán)皮書》中提到，由于京津冀區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距，反而愈加落后。中心城市的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)梯度落差過(guò)大。

　　數(shù)據(jù)顯示，河北省經(jīng)濟(jì)總量在京津冀地區(qū)占比逐步下降。從2000年的55.3%下降到2013年的45.5%。人口也進(jìn)一步逐漸集聚到北京、天津以及周邊的河北省的縣市區(qū)，而河北其他地區(qū)人口增長(zhǎng)相當(dāng)緩慢。

　　反觀長(zhǎng)三角、珠三角的區(qū)域協(xié)作，得益于先天優(yōu)勢(shì)，對(duì)外開放較早，行政力量干預(yù)較少，更多的是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，政府引導(dǎo)。

　　1982年，國(guó)務(wù)院決定成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成長(zhǎng)三角的最早雛形，拉開長(zhǎng)三角一體化的序幕。從90年代開始，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)催生下，長(zhǎng)三角城市開始聯(lián)合發(fā)展。在行政職能上，長(zhǎng)三角的各個(gè)城市都是平等的。于是，在城市化發(fā)展到一定階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)開始向周邊輻射。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授戴宏偉認(rèn)為，長(zhǎng)三角發(fā)展迅速的原因就是各自的產(chǎn)業(yè)定位明確，產(chǎn)業(yè)功能錯(cuò)位，形成組團(tuán)式發(fā)展。日前，中國(guó)社會(huì)學(xué)院城市與競(jìng)爭(zhēng)力課題組公布，滬蘇浙皖地區(qū)已經(jīng)在原有基礎(chǔ)上浮現(xiàn)出一個(gè)更大范圍的世界超級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)。

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　　1994年10月，廣東“珠三角”概念首次正式提出；2003年，“泛珠三角”概念成熟。廣東省倡導(dǎo)，得到珠江流域地域相鄰、經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密的八省(區(qū))和港澳的響應(yīng)。

　　盡管長(zhǎng)三角、珠三角仍需破除壁壘，解決短期利益之爭(zhēng)，也只是區(qū)域之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。但是，政治色彩濃厚的京津冀一體化，如果要避免重蹈過(guò)去覆轍，解決三者政治地位的不均等問(wèn)題，需要更加重視頂層設(shè)計(jì)。

　　如果此前，只是河北的一廂情愿，如今更多的是三省市的合作共贏。保定市發(fā)改委副主任楊軍曾表示，“北京也表態(tài)了，醫(yī)院、學(xué)校的增量部分不再批了，人家也是為了控制城市規(guī)模，包括產(chǎn)業(yè)他們也要研究，哪些轉(zhuǎn)移，哪些留下。”

　　盤古智庫(kù)城鎮(zhèn)化首席研究員易鵬[微博]在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)表示，“從頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，可以成立京津冀一體化的小組，但是不要指望太多。因?yàn)榧词钩闪?，也?yīng)該主要起協(xié)調(diào)作用，更多的是要交給市場(chǎng)和技術(shù)去做。”