刑訊逼供、牢頭獄霸、超期羈押、深挖余罪”是現行看守所管理體制的四大弊端。2012年修改的《刑事訴訟法》嚴禁刑訊逼供，確立了不得強迫任何人自證有罪，非法證據排除和訊問全程錄音錄像等規則，這在現行的《看守所條例》里多為空白。公安部正在起草的看守所法，將對此進行修正，“躲貓貓”、“喝水死”等引發公眾質疑的事件或將終結。

　　2014年4月，公安部監所管理局局長趙春光在中國社科院法學所的一個研討會上透露，公安部正在進行看守所法起草工作。

　　接近公安部的學者表示，此次看守所法制定，重在總結固化多年來看守所改革經驗，使其與新刑訴法接軌，更好地服務于整個刑事訴訟體系。

　　看守所立法已成共識

　　現行的《看守所條例》出臺于1990年，距今已經24年。其間我國《刑事訴訟法》分別于1996年和2012年兩次大修。

　　這部“古董級”的法律已與現在的刑事訴訟體系不相協調。

　　“現在都叫犯罪嫌疑人了，當時還叫人犯。” 中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長樊崇義舉例道。

　　2012年《刑事訴訟法》修改，建立起嚴禁刑訊逼供機制，其中確立不得強迫任何人自證有罪，非法證據排除和訊問全程錄音錄像等規則。但這些內容在《看守所條例》中都是空白。

　　樊崇義認為從語言到內容上，《看守所條例》都已落后于時代要求。他還表示，立法的另一個主要內容是把過去幾年來的改革經驗總結固定。

　　2009年云南晉寧看守所在押人員李蕎明被牢頭獄霸毆打致死，看守所聲稱系在押人員玩躲貓貓游戲致死。連同此后一系列看守所內的非正常死亡事件，看守所引發輿論熱切關注。

　　在各界關注下，公安部開始對看守所制度進行改革。中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心副主任程雷對中國青年報記者介紹說，至今公安部針對看守所已有的規范性文件達兩三百件，且不乏亮點。

　　2013年年底，河南省高級人民法院對庭審方式進行改革，被告人出庭可不穿“囚服”。程雷表示，這在公安部內部關于看守所的規范性文件中多年以前就有規定，在押人員出庭可選擇穿自己的衣服。但這些規范性文件并不具備法律效力，因此需要將其上升為法律，將經驗固定下來。

　　2013年10月，十二屆全國人大常委會公布了未來五年立法規劃，在68件法律草案規劃中，看守所法位列其中。

　　其實，早在2000年，公安部就開始著手研究修改《看守所條例》。2008年12月，中央第二輪司法改革方案中，明確提出“完善看守所相關立法，進一步健全檢察機關對看守所的監督機制”， 并將其作為一項司法改革任務分配給公安部牽頭落實，國務院法制辦等機構協調配合。

　　2011年，《看守所條例》的修改方案已經基本成熟，但最終并未通過。

　　樊崇義告訴記者，沒通過的原因是全國人大常委會法工委的建議。法工委考慮到，《立法法》規定，限制人身自由的強制措施及訴訟制度，只能制定法律，并禁止授權國務院立法。

　　《看守所條例》的修訂，也因此被暫時擱置。

　　程雷也認為，看守所立法繼續以條例形式不妥。他認為，國務院條例只能規范行政機關，但看守所還要與檢察院、法院等司法機關打交道。

　　樊崇義告訴中國青年報記者，公安部于一年前開始看守所法的起草工作，目前已有初稿。程雷則認為，看守所立法內容基本已有共識，立法進展取決于作為牽頭單位的國務院法制辦的立法資源是否足夠。

　　“偵押合一”體制之爭

　　提及看守所立法，刑事司法學界和律師界說的最多的就是要求看守所從公安部門剝離出來。

　　根據現行《看守所條例》，看守所是縣級及以上各級政府的一個部門，由公安機關管理。在這樣的體制下，看守所服務于辦案，形成偵押合一，就是看守所為偵查服務。

　　中國人民公安大學教授孟昭陽曾撰文稱，2010年召開的幾次《看守所條例》研討會上，學者都認為“刑訊逼供、牢頭獄霸、超期羈押、深挖余罪”是現行看守所管理體制的四大弊端，而偵押合一就是造成四大弊端的根源。

　　樊崇義介紹，今次立法目的之一是轉變觀念，把過去看守所服務辦案的理念轉化成公平的服務訴訟。“如果你看管不好，把人都打死了，訴訟怎么進行？詢問過程中刑訊逼供成風，打人成風，訴訟怎么保障？”

　　最新的建議來自浙江省高級人民法院。據《錢江晚報》報道，2014年1月，浙江省十二屆人大二次會議上，浙江省高級人民法院院長齊奇的工作報告中總結了冤錯案件特點教訓，并提出了“偵押分離”的建議。

　　但將看守所移交司法行政機關管理，存在著某些現實阻力。看守所多在縣一級，樊崇義告訴記者，驟然移交看守所，縣級司法行政機關“人、財、物可能都跟不上”。

　　程雷則指出，看守所在公安機關管理下很多問題是容易解決的。制約看守所發展的體制機制性瓶頸，都不是來自公安機關，而是來自其他各個部門。“比如財政、住建、民政、醫療衛生。看守所就是一個生活的場所，人在里面生活，跟方方面面打交道，這些都依賴公安機關跟各個部門去協調。”

　　2009年以來，公安部亦作出一系列改革，加強看守所的中立性。樊崇義認為，經過5年改革，已經逐漸實現了內部的職能中立。例如，公安部要求在縣市兩級分管看守所的副局長和分管偵查的副局長必須是兩個人，這樣形成領導人事上的相互制約。

　　一名曾多次參與看守所問題研討的學者告訴記者，阻礙看守所中立改革的最大障礙就是深挖余罪。深挖余罪是指在看守所或監獄中對在押犯的進一步訊問偵查，以發現新的犯罪事實和線索。客觀來講，不少案件是通過深挖犯罪破獲的。

　　2008年中國法律年鑒公開數據顯示，當年全國公安監管部門共深挖犯罪線索60多萬條，從中破獲刑事案件30余萬起，占同期全國公安機關破案數的12.6%。也因此，看守所被詬病為公安機關偵查的“第二戰場”。

　　對此，程雷建議能否仿照本輪司法改革中提出的，地方法院、檢察院省以下統一管理的方式進行看守所管理體制改革。即由省公安廳統一管理看守所，使其脫離縣市公安部門的管理。“因為破案壓力主要在基層，這樣一來，地方看守所所長的壓力就小多了。”

　　他的另一個建議是，成立羈押執行總局，由它統一管理監獄、看守所、戒毒所等羈押執行機構。

　　對此，有關學者告訴中國青年報記者，根據草案由公安部起草這點來看，看守所體制不會有大的變化。

　　從封閉走向公開

　　除了總體的觀念轉變，權利保障和公開透明亦是本次看守所立法方向。

　　程雷所在的中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心，正與公安部監管局合作，在全國的一些看守所進行試點改革。其中兩項主要內容是在押人員巡查制度和在押人員投訴處理機制。前者選任老百姓作為特邀監督員，憑證可隨時進入看守所與在押人員交談，進行突擊檢查。后者則是邀請社會各界人士成立投訴委員會，受理在押人員的重大疑難投訴。

　　他表示，試點兩三年來都效果不錯，讓看守所變得越來越開放透明。

　　另一個期待實現的是審前會見難題。在中國，通常犯罪嫌疑人被關押后見到家屬最早的時間就是開庭的時候。對此，程雷表示，其實法律并沒有規定不允許會見。“看守所自己的規范性文件中說，要經申請讓辦案部門同意，那辦案部門肯定為了偵查便利，就不讓見。”程雷認為這是法律規定不明確，執法上有偏差，從而剝奪了在押人員的合法權利，本次立法中亦需要去突破。

　　嚴格提外審是另一項改革。程雷介紹，刑訊逼供通常是在來看守所之前，或把人提解到外。如今提解在押人員需當地公安局的主要負責同志簽字，要求當天就要返回，不能在外過夜。且出所回所都需要體檢。

　　盡管改革成績斐然，但擔憂仍然存在。公安部的良好意愿，能否在全國2700多個看守所得到落實？程雷對此并不持樂觀態度，“中央政策再好，公安局在破大案要案的時候，壓力來了，要求看守所配合偵查，你說地方看守所所長怎么辦？”記者 徐霄桐